1994年财税改革的背景与决策过程

出自：《见证重大改革决策：改革亲历者口述历史》

许善达（1946～），山西广灵人。历任国家税务局税制改革司副司长，国家税务总局政策法规司副司长及司长、地方税务司司长、稽查局局长、总局副局长。

口述者：许善达

访谈者：薛小和、鲁利玲

时间：2009年6月3日

地点：中国注册税务师协会许善达办公室

整理者：薛小和

1984年，我从中国农业科学院农业经济专业研究生毕业。这一年，财政部税务局升格为财政部税务总局，需要扩充人员。在研究生学习期间，我研究了农村金融和农村税收的课题，而税务总局缺少熟悉农村经济的业务干部，1985年就把我调进税务总局。此后，我一直在税务系统工作。

一1994年财税制度改革的背景

谈1994年财税改革，首先需要回顾改革开放初期，从计划体制下的财税制度向市场取向的财税制度的改革过程。改革开放以前，我国税收体制演变的一个基本特征就是税制的不断简化。到1978年，全国只有工商税、工商所得税等13种税。其中，国营企业只缴纳工商税，集体企业只缴纳工商税和工商所得税，农村一般缴纳农业税、屠宰税。那时，国家财政收入的主要来源并不是税收收入，而是国营企业上缴的利润。税收及税收工作在国家政治经济中的地位和作用都大大地弱化了。

1978年召开的党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕，税收体制改革也在改革探索中起步。适应对外开放、引进外资的需要，涉外税制成为新时期税制改革的突破口。根据邓小平提出的利用外资可以办合资企业的战略设想，1979年7月全国人大审议通过《中外合资经营企业法》，使外商来华投资的权益有了法律保障。在新的形势下，处理外商投资企业与国家间的关系，如果还按国营企业那样通过上缴利润的方式，显然已经不适应发展的需要。参考世界各国的税收惯例，在维护国家利益的前提下，我国很快制定出《中外合资经营所得税法》、《个人所得税法》、《外国企业所得税法》。其中，《个人所得税法》虽然没有在法律名称上标明有关涉外的任何字样，但因为规定了“工资、薪金所得，按每月收入减除费用800元”的标准，事实上征税对象已经把在内资经济组织中就业的人排除在外。上世纪80年代初期设立的这三个涉外税种，是中国对外开放的强烈信号，对吸引外商直接投资、开展对外经济技术合作具有重要的作用。与此同时，以涉外税制为起点，国内税制也沿着向市场经济发展的方向迈出了改革的步伐。

改革开放初期，国内税制进行的最重要的一项改革是国营企业的利改税。这项改革从1979年开始在湖北等地的部分国营企业试点。在前期试点的基础上，1983年全国国营企业推行了第一步利改税，国营企业由完全上缴利润变为税利并存。也就是说，对国营企业的利润先征收一定比例的所得税，然后根据企业的不同情况，对税后利润采取多种形式在国家与企业之间进行分配。虽然对企业来说，上缴税和上缴利润并没有多少本质区别，但从税种的设计上，国营企业有所得税了，这是一个性质上的根本变化。它改变了传统计划经济体制下国营企业与国家间只上缴利润这样的分配方式，属于市场化改革的性质。随后，1984年国营企业又进行了第二步利改税，将税利并存过渡到完全的以税代利，税后利润留给企业使用。利改税后，税收收入成为财政收入的最大来源。随着改革开放的向前推进，个体、私营经济获得发展的空间，与之相应，到了1986年开始有个体工商业户所得税，后来又有私营企业所得税。应该说，这几个税都是随着市场化的改革进程一步一步产生的。

总的来看，从80年代初开始，我国长期以来形成的单一税制开始被打破，一套内外有别、以流转税和所得税为主体、其他税种相配合的税制初步建立起来。其中，内资与外资企业被区别对待，分别适用于不同的税法。在内资企业内部，也是多种税并行。如内资企业所得税，按照企业的经济性质和产权关系，划分为国营、集体、私营企业所得税和个体工商业户所得税。每个税法的内容都不一样，税率、扣除等也不相同。在这种税制下，不同性质的企业，税负不统一。总体上是外资税负轻，内资税负重，而且内资企业内部税负也是不统一的。这对于企业间的公平竞争非常不利。关于差别税制的争议在以后日渐强烈。

1986年，曾经设计过价税财联动的改革方案。在国家和企业的分配关系上，这个方案坚持了第一步、第二步利改税的方向，但是没有从根本上改革计划经济下的价格体制。它最核心的一条是，价格必须是计划价格。因为税收是国家定的，财政盘子也是国家定的，所以价格也必须是计划才行。只有价格是指令性的，才能和税财联动起来；如果价格是波动的，税和财就联动不了。因此，要想实现这个方案，最重要的条件是，保证价格不能完全跟着市场波动，这样交多少税，财政收入多少，才能确定。否则，这个方案就无法测算，无法设计，也无法实施。在这一年秋冬，价税财联动的改革方案尚未出台就胎死腹中了。

80年代中后期，为了调动地方和企业的积极性，保证财政收入的上缴，承包制被引入到解决国家和企业之间，以及中央和地方之间两个重要的财税分配问题上。其中，企业承包制的代表是首钢，地方财政收入承包制的代表是江苏省。从1987年开始，全国掀起第一次企业承包热潮，企业与政府一对一地签订承包合同，将税收、贷款、利率、税率、外汇额度、价格、原材料供应等统统包下。

在当时，对企业实行承包责任制是存在争论的。财政部出于缩小承包制范围的考虑，提出只能承包所得税，不能承包流转税。因为流转税（产品税、增值税、营业税）在税收收入中占的比重较大，是国家对经济进行宏观调控的重要杠杆，如果连流转税都承包，就难以保证财政收入的稳定增长。国务院接受了这一意见，1988年5月发出《关于加强税收工作的紧急通知》，强调不能把流转税承包给企业，已经列入企业承包范围的要纠正。此后，国务院又在多个文件里强调了这一点。但是，事实上，不包流转税的规定执行不下去。如首钢，就承包了流转税，而且首钢的承包文件也是国务院批准的。

承包制实施后，虽然发挥出一些短期效应，但由于制度固有的弊端，问题很快就显现出来。一是政府财政收入事实上比按照税法征收的收入减少了。承包制设计的一个目的就是减轻企业负担，调动企业积极性。但由于承包合同的签订，是通过企业与政府一对一谈判完成的，企业负担的减轻常常就变成了没有规则的减轻。谈得好，减得多；谈得不好，减得少。二是造成国家宏观调控政策的全面放松。如企业包贷款，贷款额度、利率高低、贷款期限等，全部包在企业与政府签订的合同里，银行只能按照合同给企业贷款，利率说多少就多少。在这样一个状况下，政府很难根据经济形势的变化及时调整宏观经济政策。另外，在当时的税制下，减免税政策随意性很大，连县级政府都有减免税权。当时的税法有一条，说企业有困难的可以酌情给予减免。如何定义“有困难”，实际上是个随意性很大的问题。事实上，企业怎么都能找到“困难”。结果，全国到处减免税，税法失去了刚性，财政收入就收不上来。

承包制带来的诸多问题，根源在于制度上的困境。一方面，被“包”死的税收，使财政收入难以随经济增长而同步增长；另一方面，地方的财政包干制，使中央难以分享地方经济发展的成果。特别是1989年政治风波以后，我国的经济增长速度趋缓，这些问题愈发难以消化。制度的决定性因素，以及经济形势的变化，使得财政，特别是中央财政，在80年代末、90年初陷入严峻的危机之中。那时，财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全部财政收入的比重连年下降。前者从1984年的23%下降到1992年的13%，后者从1984年的41%下降到1992年的28%。与此同时，财政开支却大幅增长，财政资金不到位的情况屡屡出现。中央财政成为名副其实的“要钱”财政。在全国各省加上计划单列市三十几个地区中，只有十几个省区按承包是给中央交钱的，其他都是向中央要钱的。当时，中央财政预算司经常做的一个工作，就是催促这十几个地方把钱从地方金库划转到中央金库来。财政功能的弱化，使得中央政府对宏观经济的调控能力进一步被削弱。正是这场财政危机，加上苏联解体给中国的警示，促使中央下决心要进行财税体制改革。

二1994年财税体制改革的方案设计

恰逢其时，1992年初，邓小平在武昌、深圳、珠海、上海等地视察并发表谈话，使改革开放的春风再次强劲吹起。党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标后，各项改革按照社会主义市场经济的要求迅速提上日程。在财税体制改革方面，中央研究决定进行税制改革和分税制改革。当时，部署的改革重点还有国企改革、汇率改革、外贸改革等，但财税体制的改革无疑是焦点。经过十余年的探索，将要进行的财税体制改革，已不再是旧体制的延续，而是要求在总结以前改革经验教训的基础上形成一个新的体制。

1993年，中央决定进行财税改革，把解决中央与地方政府的财政关系，放在经济体制改革的首位。根据国家税务总局制定的税制改革方案，拟在1994年实施直接税和地方税制改革，而对间接税（其中最重要的一项是增值税）改革则放在1995年。国务院批准了国家税务总局上报的改革方案，但变更了日程，即直接税和间接税改革都放在1994年，地方税改革则放在1995年以后。国务院变动的原因主要是，经过对宏观经济和政治形势的分析，中央政府和地方政府有了一个共同的认识，那就是必须尽快改革中央政府和地方政府之间的财政关系，决定从1994年1月1日实行分税制，以适应当前最紧迫的需要。

我记得非常清楚，1993年8月1日到北戴河开会，参加会议的有财政部、体改委的人，我是作为税务局的人员参加的。会议主题是讨论财税改革方案，核心就是针对承包制已经暴露出的种种问题。然而，为了减少改革的争议和阻力，凝聚共识，时任国务院副总理的朱镕基同志多次同参与改革的同志说：不允许你们写任何文章针对承包制，你们不要掀起一个意识形态争论，咱们就是按照废除承包制这个思路去研究方案去推进改革，但不能打笔墨官司。要从实际问题出发，说政府收入太少了，中央财政收入太少了，不符合市场经济机制，从这个角度宣传改革的必要性。虽然提出不争论，但在设计财税制度改革方案时已经下决心要废除承包制。这是一个重要的转折。

现在回想一下，在1993年决定税制改革方案的时候，设计方案的指导思想是参照世界市场经济国家税制的基本原则，作为设计新税制、改革旧税制的原则的。当时，我们提了四个原则：依法治税，公平税负，简化税制，合理分权。应该说，这几条是符合市场经济国家税制的一般原则的。但是，在设计时，还有另外一点在原则里没有写，事实上我们是这样做的。这就是，以治理通货膨胀为主要的政策方向。为什么没有写？因为在当时这是不言而喻的。从1992年下半年开始经济过热，1993年中共中央6号文件，第一条就是治理通货膨胀。所以，方案的设计是根据治理通胀这一基调来考虑的，把对投资征以重税，作为整个税制改革设计的政策方向。至于税制结构，从什么领域拿钱，拿多少钱，这是我们设计税制改革方案要考虑的问题。现在，大体整理一下看，至少对这几个重要税制，是按照对投资征重税这个方向设计出来的。

当初，在赵紫阳时期，同意流转税不能承包，可以承包所得税。意思就是，放所得税，抓流转税，到了朱镕基时代也是这样。1994年税制改革的时候，就是增值税归中央，所得税由地方收。一个原因是，所得税征收的难度比较大；另一个原因是，所得税占整个税收的比重也很小，只占百分之十几，而流转税最高占到70%。当时的思路是，中央抓大头，小头给地方。按隶属关系，中央企业的所得税归中央，地方企业的所得税都归地方。其实，就是考虑收入规模，收入规模对于整个决策是有重大影响的。

分税制的主要内容是，在中央与地方之间合理划分财权和事权，其中，中央与地方政府间的收入按税种进行划分。为改变中央财政失控的局面，决定将全部税收中比重大的增值税按75∶25的比例进行分配。当时，很多地方与中央讨价还价，提出的都是要降低中央在该省的分成比例。镕基同志指出，如果各个省都各定一个不同的比例，那和承包就没有分别了，那我就天天和省委书记谈判吧。因此，必须坚持全国统一比例，省里的困难可以通过转移支付来解决。按照这样的设计原则推行分税制，不随便开口子，事实上把国家与企业、中央与地方的承包制给废除了。

实行分税制，面临一个重要问题，就是以哪年为基数。最后，确定以1993年为基数。这个意见，是广东省的谢非提出来的。1993年9月，朱镕基就宏观经济体制改革下去调研，第一站是海南，第二站是广东。在广东调研期间，谢非对朱镕基说：“小平视察南方的时候说，广东要追赶四小龙，广东的改革开放应该走在前面。所以，广东省委、省政府把这个作为一个重要战略。政治局关于分税制改革的决议上说，要保证地方既得利益，在增量上调整中央和地方的关系。1993年1月份到9月份，广东省的收入是增长的。如果中央要以1992年为基数的话，那我1993年增长的部分，地方已经得到这部分，中央就要拿一块去，那就影响我们的既得利益了。”

当时，政治局的决议没有具体说是以1992年还是1993年为基数，只是说保护地方既得利益，增量调整，存量不动，这个原则是大家形成的共识。关于基数，后来出现了三种意见，一种意见是以1992年为基数。过去，财政部调整体制，从来都是当年测算，以前一年为基数，第二年开始干，这是一个惯例。以1992年为基数也是依照这个惯例，1993年测算，以1992年为基数，从1994年开始执行。第二种意见是以1993年为基数。这是广东的意见。还有一种方案是以1993年9月份为基数。也就是说，从今年“十一”到明年“十一”，这样等于全部是新增量的，地方的既得利益保证了。但是，从今年“十一”到明年“十一”，不是一个财政年度，况且各省收上来的进度也不一样。当时，这三个方案讨论来讨论去，最后朱镕基决定，同意广东省的意见。

我觉得，朱镕基是个政治家。当时，他有一句话是这么说的：“1993年，各省把基数做大了，1994年或者增量少了，或者没增量。但是，至少我把制度先改了。如果因为争论基数，这次方案通不过，改革就得延期一年。我宁可在以1993年为基数的问题上给你让一让，地方同意改制度，以后再有增量，那我就拿大头了。”从工作程序上讲，当时的财政部领导觉得，这样搞不符合惯例。同时，他们还有一个担心，怕地方政府为了做大基数弄虚作假。后来，也确实出现了一些问题。当然，最后他们对这个决策是心悦诚服的。我也觉得，这个决策是非常英明的。如果当时为基数问题和地方政府谈不拢，把矛盾弄到江泽民那里去，不用说，所有的地方大员都会支持广东啊，因为这对地方有利的嘛！倘若真出现这种情况，国务院出了一个所有地方政府都反对的东西，那就不好办了。当然，熊掌和鱼兼得是好的，但是能得一个也不错啊，而且这两个里头先要改革制度。制度改了以后会有钱，制度不改，现在要点钱，下次钱又没了。在这个问题上达成协议后，财政部担心1994年财政收入会减少。经过朱镕基同意，先跟银行借了大概几百个亿，放在中央财政账户上，怕钱收不上来，没钱开支。结果，出人预料！我记得特别清楚，第一个月下来，总共收了500个亿。大家都高兴得不得了啊！借银行的那些钱就不用了。大家对改革的担心，也全没了。第一个月就显示出这个制度的优势，这是谁都没想到的。

1993年4月，国家税务局更名为国家税务总局，并升格为国务院直属机构。其后，国务院发出通知，组建中央和地方两个税务机构，规定国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制，省级地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局双重领导、以地方政府领导为主的管理体制，并划分了两个税务机构的征收范围。按照规定，增值税的征收权在国家税务局。这是一个非常重要的组织措施。正是因为中央政府拥有了这个征税权，否定企业承包制的增值税才能最终获得成功，否定财政承包制的分税制才能实现预期目标，中央财政收入才能得到真正保障。

因此，废除承包制是1994年财税体制改革最本质的内容。从这个角度看，1994年改革非常成功，废除了两个承包制，扭转了“两个比重”下降的局面。首先，是财政实现增收，财政收入占GDP比重逐年下降的局面得到扭转。财政收入弹性系数（财政收入增速与GDP增速之比）改革前小于1；1995年、1996年时接近l；1997年以后大于1。这表明，财政收入的增速快于经济增速，财政收入占GDP的比重开始上升。其次，是中央财政收入占全国财政收入比重下降的局面得到扭转。1994年中央财政收入占全国财政收入的比重，即从1993年的22%提高到55.7%。这是1994年改革的成效。

三增值税发票的重要作用

应该说，在推行新税制取代承包制的工作中，增值税专用发票的制度发挥了极其重要的作用，而这一点可能至今也并没有被很多人所了解。

国外有两种增值税扣除办法，一种是查账扣除，一种是发票计算扣除。我们选择了按发票计算扣除。采用这个办法，除非你生产的产品只卖给最终消费者，那实不实行增值税无所谓，因为处在最终环节消费的消费者不需要再扣税。否则，只要你的企业生产中间产品，而购买你这个产品的企业实行增值税的话，一定会要求你也实行增值税。因为如果你不实行增值税，开不出增值税发票，买者就不能在增值后再次卖出商品时扣税，这样它就会去买能出具增值税发票的企业的产品。像首钢这样作为承包制代表的企业，面临同样的问题，即实行增值税才能保住市场，不实行增值税就保不住市场。因此，他们表示坚决拥护税制改革，要实行增值税。采用发票扣税的制度，就把企业承包制给废了，无论是谁都得按发票计算交税扣税。这是我们搞税收业务的同志，按废除承包制设计出来的，这个是核心。

早在80年代初期，一些同志看到增值税的最大优点是避免了重复征税，就提出引进欧洲国家（以法国为代表）实行增值税的主张。当时，这一主张曾被一些人认为是，打开开放之窗以后，从西方国家飞进我国的“苍蝇”。经过若干年的讨论，从80年代中期开始，财政部决定由税务总局进行增值税试点。在试点中，一个特别重要的任务是，要通过试点的检验来决定，我国增值税是实行以发票计算征税制度，还是实行查账征税制度。表面上看，这是个税收技术问题，与税制改革的战略无关，但事实上并不如此。后来的实践表明，发票制度的建立，在推行新税制的工作中发挥了非常关键的作用。

增值税是欧盟先搞的，法国是最早搞的，他们是查账征收。我们了解过，他们的效率很低。他们的发票是注明税种，然后按账去算的。企业自己可以设计发票，自己填，上面必须有税种，全国并不统一。我们为什么没有采用这个办法？因为这个东西只是个记录，相当于一个凭证。从1984年第二步利改税，到1993年这十年间，我们做了很多种试点，有的企业试点用的是发票征收，有的企业试点用的是查账征收。那个时候，我们没有经验，什么都试试。试的结果是，查账征收简直就是说不清，张三算是一个数，李四算又是一个数，张三第二次又算出一个数。所以，最后决定用“以发票计算征税”的制度。

这个制度规定是这样的：购货方在完成了合法交易后，要求销货方提供增值税专用发票。这张发票上会注明销货方应该缴纳的增值税款。购货方可以凭此发票，在缴纳自己销售货物后的应纳税款时，得到此发票所注明的税款的抵扣。事实证明，这个方法是最符合我们中国的国情。虽然它成本要高一点，但是减少了被骗情况的发生。现在，企业都接受了这个东西，甚至有的企业做生意时，如果对方不能给开专用发票，就不跟他做生意了。

设计新的税收制度要解决的问题很多，从制度上废除国家与企业之间的承包制，是不可或缺的内容。鉴于国务院多次发布的不允许承包流转税的指令执行不力，因此，如果没有一个制度性的机制，仍然仅仅依赖行政命令去废除承包制，是不可能取得预期效果的。新税制的设计，必须为中央的政治决策提供税收技术支持手段，而增值税计征办法的选择就完成了这个政治使命。以发票计算征税的制度形成了一个机制：如果一个销货方企业不能向购货方提供增值税专用发票，购货方就无法从税务机关获得相应税款的抵扣。可以肯定地说，这样销售方企业就无法销售它的货物。换句话说，一个企业如果要让购买方购买自己的货物，它就必须注册为增值税的一般纳税人，从而有权从税务机关领取增值税专用发票。

1994年实施新税制后，很多企业都面临新税制和承包制之间的选择。如果实行承包制，不登记为增值税一般纳税人，就不能取得增值税专用发票；如果登记为增值税一般纳税人，取得增值税专用发票，就不再实行承包制。继续实行承包制，没有增值税专用发票，就意味着失去市场。这就是通过税收制度的技术方法形成了废除承包制的强有力的机制。如果我们选择查账征税的办法就不具有这样的功能了。

1994年初，在全国各地推行新税制的热潮中，在北京市和石景山区税务局的安排下，我和税务总局的几个工作人员搭乘一辆面包车去首都钢铁公司，会见公司负责同志。因为增值税条例是国务院颁布的，而首都钢铁公司的承包合同也是国务院批准的，像过去首钢并不执行不允许承包流转税的国务院文件一样，首钢也可以继续执行国务院批准的承包制，而不执行国务院颁布的新增值税条例，况且这一轮承包还没有到期。我们会见首钢负责同志，就是听取首钢对新税制和承包制的选择。如果首钢选择新增值税，我们就要安排有关一般纳税人登记、增值税专用发票的领购使用等一系列相关工作；如果首钢选择继续实行承包制，这些工作就都用不着了。在去的路上，一些同志对首钢会不会选择新增值税还有些担心。我提出，打一个小赌：首钢一定会选择新增值税。首钢一位负责同志带领财务部门的工作人员会见了我们。果然不出所料，在我们讲清来意以后，这位负责同志告诉我们：“经过学习党中央和国务院有关文件，首钢充分地认识到党中央和国务院实施新税制的深远意义，首钢完全拥护，坚决执行。从1994年开始，首钢不再执行承包制了，完全按新税制执行。”此语一出，原先会议室多少还有点儿拘谨的气氛，顿时烟消云散。同去的市局和区局的税务人员立即表示，尽快协助首钢办理有关的税务手续，为首钢执行新税制提供最好最快的服务。

在回程中，我感到一阵轻松。首钢这个曾经提出过“承包为本”的口号，全国推行承包制的典型都纳入新税制的体系了，其他实行承包制的企业也就不会有什么大问题了。至此，朱镕基等国务院领导同志交待给我们推行新税制取代承包制的任务总算完成了。仅是税务系统从领导到最基层的几十万工作人员，为了完成这项改革就花费了多少年的心血！

四金税工程：增值税的生命线

1993年，朱镕基就说，你们要搞信息化来监管这个发票。1994年实行新税制后，就开始启动金税工程第一期的工作。当时，航天部的航天信息股份有限公司搞了一个防伪识别系统，有一个密码系统，用扫描仪扫描发票，还原成那几个数，如果是假的，一还原就不对了。电子部的长城计算机软件与系统有限公司搞了个交叉比对系统，就是采集信息，上网比对，看那边是否报税。长城比对系统的信息从哪来呢？它是让企业填表，企业往外开发票时填一张表，收发票时也要填一张表。然后，税务局雇一些小姑娘，把这些信息录进系统。当时选了50个城市，选了一部分企业，建立数据库，上网比对。这个系统比对的前提是什么？是纳税人是诚实的。他诚实，才能把信息告诉你；可是他要真是诚实，就不去骗税了。他报给你的全是正常的，不正常的他不给你报。假如我是个企业，我有10张发票，我知道有一张是假的，我肯定填9张，那一张假的我不填，因为这个发票跟我交税不相干啊！这样一来，对不准确的信息进行交叉、比对，发现不了毛病。而真正发现问题的，倒是一些录入错误。当时，一张发票有170多个数，要敲170多个键，只要敲错一个键，比对这张发票是就出错了。这个系统运行了几个月，因为没效果，纳税人不愿意干，税务局也有成本。最后，大伙儿说，社会上那么多骗税的发票，结果你这个系统查出来一份没有？后来这个项目就停了。我当时觉得，停止这个项目，意味着分税制受到了挑战，但是要搞也很难。当时，国际货币基金组织的专家都说：这玩意儿不灵，你们不要搞了。

1994年实施新税制后，当年的情况还好，这些骗子还不懂呢。从1995年开始，一直到1998年，如何骗税，都学会了。张三学会后传给李四，李四学会后传给王五。特别是浙江、广东那边，有的一个村好多人都跑出去干这种勾当了。当时，我测算的是，1994年的税款征收率才50%多一点，到1995年、1996年，降到了40%，天天都在破骗税案件，包括给税务局行贿买发票等等，好多税务干部就裹进去了。全国这么多税务干部，面对这么多要骗税的人，他们的糖衣炮弹天天打，哪能都顶得住啊！结果，全国所有的省，没有一个省没有骗税案子的。由于这是和75∶25中央、地方分税制联系在一起的，所以从利益上讲，在这种犯罪行为中，地方政府变成了受益方。像浙江、广东都是大案，汕头等地的骗税，都是地方政府组织的。国税局局长的任务是到省局、总局要退税指标，要到指标以后分，这个头儿多少万，那个头儿多少万，自己找亲戚成立个贸易公司，然后，就去弄假发票，说你出口要退税，我给你退税。骗税犯罪的严重程度已经到了不能容忍的地步。

以1997年的金华案为例。当时，我是稽查局长，去查这个案子。这个案的一些数字特别能体现问题：1995年3月至1997年3月，浙江省金华县218家企业虚开增值税专用发票65536张，价税合计63.1亿元。其中，销售额53.9亿元，税额9.2亿元，已抵扣税款7.42亿元，虚开的发票流向全国36个省、直辖市、自治区和计划单列市的28511家企业。调查表明，这个案子是金华县政府策划的，所以，金华县县委书记、县长都判刑了。当时，他们对那些卖假发票的人说：“我给你发票，你最好卖到外省去，在咱们县可不许卖，在本省里也不许卖。”因为如果卖给当地，当地就受损失了。在这些发票中，有的本身就是假发票。因为我们有制度，税务局管得很严，他到税务局买发票，买不来，就自己找印刷厂印。虽然发票上都有防伪标识，但只有专家才能识别，一般企业的识别能力很弱。像这样的发票，号码都是假的。下边税务局不知道号码是真的假的，结果就给抵扣税款了。还有一种发票，本身是真的，但内容是假的。

1998年，金人庆当局长，最大的问题是通货紧缩，出口上不去，收入困难。所以，朱镕基最关注的是收入，税务总局的力量也都是放在收入上，就把金税工程放在一边了。到了1999年，形势稍微好一点，收入的压力减轻了，朱镕基又开始反复询问金税工程的进展情况。说实话，税务局对这个事有点儿挠头，金人庆也很为难，搞了那么久，不成功；不搞吧，总理又老是盯着。李岚清后来说，他曾经都想过，如果金税工程再失败，发票管不住，大家都在骗税，那么全社会就搞成犯罪的社会了，那增值税就得退回去，退回到产品税去。如果增值税要退了，分税制也没了，那这个后果就极其严重了，这在中国那就是政治地震。虽然社会上对这件事没有说得那么严重，但是领导上已经对这个事非常重视了。

1999年底，我当了国家税务总局副局长。一上任，金人庆就把这个事交给我了。因为我是清华大学自动控制系毕业的，懂点儿计算机和信息化工程。我对金税工程一期的情况了解一点。我认为，从设计上，它是有制度缺陷的。当时，我有个设计思想：我们税务局是个大机构，流程多，不要一个人什么都管；我管卖发票，你管认证发票真假，他管比对。这样，纳税人收买一个人没用，后边还有环节呢，不可能同时收买十个人吧？而且，有的事是基层干，有的事是上级干，基层被收买了，上级还管着你呢！在不同部门之间，不同层级之间，一个单位不同人之间，互相制约，互相监督。这就是我设计的基础。我接手金税工程以后，让设计人员先搞一个总体方案出来，要求是在逻辑上能够成立，技术上能够支持，管理也能实施。设计人员反复研究，反复讨论，我也和他们一起讨论。大概花了八个月的时间，最后拿出一个总体方案。

2000年8月，国务院以科技讲座的名义，听取税总和海关的方案汇报。事先，国务院办公厅询问：“税总由谁汇报？”他们说“海关是一个处长汇报”。我说：“税总是我汇报。”我认为，这个汇报太重要了，汇报要是失败了，那后边就别干了。一定要把方案说清楚，说严密，最后让领导人能够同意这个方案，因为要他同意拨钱嘛！那天，我在汇报时，说明了这个方案的逻辑分析，技术上怎么支撑，等等。汇报完后，我觉得在座的部长，包括国务院领导，有人听得懂，有人听不懂。但是，他们没有人说这个方案哪有问题的。我觉得，像朱镕基、李岚清他们，还是比那些没有自然科学基础的人强一些。朱镕基说：“你这个方案还说得过去啊，听起来是可以的，那你准备怎么办啊？”我说：“我的工作计划是，明年1月1号，全国七省四市投入运行；7月1号，全国投入运行。”他又问：“还有什么问题？”我说：“问题有很多。有一条，按照预算，财政部欠我金税工程二期拨款8.5亿还没给。现在到年底还有四个多月，全国要建网啊，是要花钱的，资金必须按时到位。”当时，财政部是高强参加会，但高强不管预算，楼继伟管预算。朱镕基就说：“好，我告诉你们啊，明天就把这个钱给税务局打过去。税务局要完不成，不要让他拿这个钱不到位当理由。”他讲这话时，是冲着我说的，实际上还是让财政部拨钱。散会以后，秘书长王忠禹对我说：“老许，今天你可捞着了。这个8.5亿，总理都说到这个份上了，财政部不能不给你了。”我说：“钱是给我了，军令状也在我脑袋上。”

会后，高强向楼继伟转达了朱镕基的话，楼继伟说：“财政部拨款是有制度的，这钱怎样花的，我们要审核的，我们是要管的。”但是，他们还是很快给了5亿多，扣了我们两亿多。快到年底了，大概11月的时候，我催他们赶紧落实。我说：“明年1月1号金税工程能不能成功不知道。如果你钱给了我了，要没成功，我去领罪；如果你要不给我钱，最后不成功，那我在给朱镕基打报告的时候我得写上一笔，说财政部没有执行总理的指示，到现在钱不够，这是我们没有成功的原因之一。”后来，他们把这个钱就拨过来了。这说明一个问题，当时，大家对这个事真的是没有信心，财政部没有信心，税务局也没有信心。朱镕基可能认为，逻辑上是说得通，实际行不行他也不知道。但是，他认为，我讲的还是挺有道理的。所以，听完汇报后，他说：“刚才汇报的不错呀，税务局还是有人才的。”这句话是对我汇报的肯定，因为他原来从来没有听到一个人这么汇报金税工程。他觉得，至少我的方案跟他的思路能对得上，还是可行的，他是满意的。

我们的专用发票是流转税司的人设计的，使用发票扣税的办法是1993年决定的。1994年出台新增值税，到2000年底，全国使用专用发票的有40万户企业，包括了全部的百万元版用户、10万元版用户和部分的万元版用户。那个时候，要不要全面推行专用发票，我们还没有下决心。为什么呢？因为金税工程是2001年1月1号投入运行的，这个发票一部分是为金税工程服务的，金税工程能不能成功还不知道，如果全面推行，每个企业为此要花1万多块钱啊！当时，发票贵，打印机也贵，全国1万多户，要花1个亿啊！如果强迫企业都配备了，最后金税工程不行，就麻烦了。后来金人庆说：“10万元版以上统统用，不用不行；万元版的有多少，先用多少。我们先把这个网络的系统运转起来，用好了再扩大范围。”为这个事，我跟航天部公司的老总发生了很大矛盾，因为他是要卖税控机的呀！我说：“我现在顾不上推广，我得先监控这个系统运行得好不好。现在，重点不在推广上，而在于把网络系统运转好。”他们为这个事对我有意见，向金人庆和项怀诚反映。我听说，他还给朱镕基、李岚清写信反映。金人庆同意了我的意见。后来，我们又运行了一段时间，整个系统运行比对相符能达到99.9%了。到了2003年的7月份，才开始全面推广专用发票。

金税二期实施的这一套东西，对整个税务系统的税务干部来说，冲击是非常大的。当时，我定的设计原则是，从进入这个税务系统开始，任何人不能修改数据，包括所有的地方税务局长。要修改，只能在总局修改，只有一把钥匙。我对信息员说：“这把钥匙在你手里，不经我批准，任何人不能动这个数据库。”就这一条，很多人都不赞成，说：哪有这样干的？实际问题多得很，都按你这一个系统能解决实际问题吗？全国一刀切啊？这个不行，必须让我省里有权修改数据。有的地方直接找金人庆反映不同意的意见。二期实行以后，北京市的发票报税率是最低的，88%，北京市税务局长不承认，说是99%。他说：“你的数据有错误，我得修改。”他就找金人庆要这个权力，金人庆很聪明，说：“这个事要跟老许商量，得全国统一。”湖北省的税务局长找到信息处主任，要求改数据，没有得到同意，他就自己改，结果数据库瘫痪了，没办法报告总局。我说：“我发了文件，说明不许改数据。你为什么改？”他说：“是一把手让我改的。”我说：“要全国通报。”最后，把他奖金也停掉了。有了那么几次以后，各省的局长知道了，数据不能改，总局把这个控制得死死的。当时，我跟金人庆说：“这个事要控制不住，假设各省都能改数据，那咱们的比对就没有意义了。”因此，这样的规定对整个税务工作的模式、工作的理念是一个很大的冲击。首先，必须在制度设计上能够把住这个关口，技术上能够实现，保证所有的环节都能堵住。第二，推行下去有阻力，要能够顶住压力。像省局长、市局长，他们哪能接受这个啊！

可以说，没有金税工程的成功，新税制站不住，这是李岚清的结论。新税制站不住，分税制也就站不住了。当然，领导人并没有公开讲这个话。实际情况是，没有金税工程，新税制变成一个不可操作的，变成一个被人家攻击的对象，那也就失败了。当然，如果没有新税制，也用不到金税工程，这两个东西确实是相辅相成，互相推动的。后来，我们请IMF派团评估我们的金税工程，他们迟迟不来，因为他们过去说过这个东西不行。后来，他们有一个考评团来看我们的征管系统，我负责接待他们，我说：“我们给你加一个任务，是不是把我们金税二期也评估一下。”一开始，那个团长同意了，等评估快结束的时候，他说：“我们最后研究的结果，对金税二期不写评论，我们没有把握。”

朱镕基总理曾经把金税工程喻为“增值税的生命线”。它是运用高科技手段来加强税收征管和监控、防止税收流失、遏制增值税发票犯罪、巩固税制改革的一项全国性工程。金税工程由防伪税控开票、防伪税控认证、增值税计算机稽核、增值税发票协查管理四个子系统组成。2007年，我们的金税工程，具体说是“金税工程增值税征管信息系统”项目，荣获2006年国家科技进步奖二等奖。评奖的时候，我们申请的是一等奖，但是由于我们缺乏国际上的评估意见，所以给我们定了二等奖。作为部委主持的项目，这是第一个获奖的。我们刚申请的时候，一开始，科技部不接受，说：“我们这儿没有一个部委来申请奖的。”我们解释说：“这个项目，航天部在其中做这一块，长城做这一块，我们税总是总体设计。”他们也知道，这个项目得到国务院领导包括朱镕基、李岚清和曾培炎的肯定。后来，他们同意了。

关于金税工程，我曾经写过一篇论文。评奖的时候，我把这篇文章交上去了，我的论文的题目是《金税工程——一项政治体制改革的实践》。我在论文中说，金税工程在技术上是有突破的，业务上也是有突破的，但是首先是政治体制改革。要没有这方面的突破，技术设计、业务设计都是不可能实现的。后来，我这篇论文也评上奖了。我觉得，这是一个理念问题。如果不是按这种理念去设计，去限制权力的滥用，最后是不会成功的。

金税工程成功以后，给税务局长们解除了一个担忧。原来，经常出骗税案子，多少税务干部被人收买了，被抓起来了，被枪毙了。当时，朱镕基为这个事在人大通过了一个刑法修正案，虚开增值税发票，最高可以判死刑。全国一共判了100多个死刑，判无期的、20年的就更多了。我们监察局有个统计，即使在1997年、1999年那样严厉打击的情况下，税务干部介入增值税骗税案的数量仍在不断增长，到了2000年是最高峰。而到了2001年推行金税工程以后，数量开始掉头向下。到现在，基本上没有人担心税务干部涉入骗税案了。

五税制改革方案遗留的问题

应该说，税务总局一开始设计的是一个相当规范的市场经济下的税制：没有营业税，无论商品还是劳务，所有行业都征收增值税，而且是消费型增值税；企业所得税不管外资还是内资企业全部统一。

1993年8月，镕基同志在北戴河研究税制和分税制改革方案时，这两个方案碰到了很多问题，其中税制改革方案方面主要三项：一是关于增值税抵扣问题。原来的设计方案规定购买机器设备税款可以抵扣。但有意见提出，1993年上半年投资过热，通货膨胀严重，如果允许抵扣，会更加鼓励投资。现在，加强宏观调控，限制投资是必不可少的。因此，购买机器设备的税款不能抵扣，增值税不能实行消费型，只能实行生产型。这个意见后来被采纳，原设计方案倒退了一步。二是关于企业所得税统一问题。1994年以前，我国的企业所得税划分为国营企业所得税、集体企业所得税、私营企业所得税和外商投资企业所得税。这种按照经济性质划分所得税的制度，无法处理股份制企业的所得税问题，不利于公平竞争，跟市场经济改革方向不一致。当时，税务局提出的建议是，无论内资还是外资都合并成一个企业所得税。在讨论时，对合并内资企业所得税没有分歧，但对合并内外资企业所得税有不同意见。一种意见强烈主张，如果外资企业所得税不能优于内资，会妨碍引进外资战略的。在这种形势下，只好先统一内资企业的所得税，内外资企业的则暂时不统一，而且还要把内资企业所得税税率设计得相对高些，连工资也不能全部在税前列支。在内外资企业两套所得税税法下，内外资企业所得税税负水平相差一半。三是关于保留服务业的营业税问题。营业税重复征税，税负重，出口不退税，绝不是一个好的税种。最初的方案设计也没有营业税，而是所有行业都征收增值税。但后来讨论分税制方案时，如果把原有的产品税和营业税都改成增值税，那地方政府的固定收入就会减少得过多。为了得到各省对分税制的认可和支持，使分税制能够正常运行，只好继续对服务业征收营业税，并把营业税收入划给地方，以保证地方政府的固定收入中有一个较大规模，并且随着经济发展可以持续增长的税种。这是当时服务业营业税没有列入改革而留在增值税外边的一个主要原因。

这三项可以说是1994年财税改革的遗留问题。因为当时各种制约条件，没有办法按照一个正常的规范的税制一步改革到位。到2001年以后，财税部门才研究1994年要改没改的那些事。

第一，是增值税转型问题，即允许购进机器设备税款抵扣增值税。在生产型的增值税中，机器设备税款不能抵扣，这相当于不鼓励企业进行技术改造，与我国鼓励企业提高技术水平、增加科技含量的方针是有矛盾的。所以，首先提出要实现增值税转型。2003年，国家实施振兴东北老工业基地的战略。为支持东北工业改造，国家提出的政策中有一条就是增值税转型，即允许购进的机器设备税款抵扣。但允许抵扣，又不提高税率，必然会造成税收收入的减少。据当时东北三省一市测算，实施增值税转型后将减收300亿元。可见，解决好减收的问题，已经成为政策能否顺利推出的重要因素。为此，中央决定，中央财政减收的由中央承担；地方减收的部分，中央财政给予适当补贴，但地方一直希望中央能够补贴得更多一些。后来，财政部与东北三省一市的主要负责同志协调这个问题，达成一个共识，即为购买机器设备税款抵扣设置一个前提，如果今年税收有增量，增加的部分可以抵扣；如果没有增量，可以先不抵扣，等有增量时，再抵扣。这个办法从税制规范上说，并不是一个理想方案，但这样做，可以减轻财政压力，可以获得地方政府同意增值税转型方案。这个政策实行以后，实际减收的数量大大低于当时测算的数量，一年只减收50亿，在中央和地方财政可以承受的范围内。再加上税务局征收管理也没有出问题，更增强了中央和其他地方政府推进增值税转型的决心。经过中、西部两次扩大试点范围，从2009年1月1日起，消费型增值税在全国全面实行。从2003年算起，一共经历了六年时间。

第二，在2003年提出增值税转型的同时，合并内外资企业所得税问题也提了出来。由于一些原因，2007年才获全国人大审议通过，自2008年1月1日起施行。2009年，开始收2008年的企业所得税，这又是五年时间。两税合并后，内资企业的所得税负担大幅度下降，内外资公平竞争的环境得到进一步改善。2009年推出的这两项税制改革，都是具有减税内涵的改革，对于中国率先走出国际金融危机具有积极的意义。

第三，2009年以后，在财税改革遗留的三个问题中，还剩下营业税改增值税的问题。关于这个问题早就有讨论，但实施起来有几个阻力。一是减收问题。营业税是地方税，增值税是中央和地方共享税。营业税改为增值税，要减少地方政府的收入，地方愿不愿意，能不能承受？二是，取消营业税后，地方政府将失去一个随着经济发展而增长的税种，地方税体系失去主体税种。三是组织征收问题。营业税是由地税局负责征收，增值税归国税局征收。营业税改为增值税后，如果还由地税局征收，再建一套金税工程的成本很高；如果划给国税局征收，那地方政府是否愿意，地税局是否愿意？另外，营改增后，是否还按75∶25比例在中央和地方间分配，也是讨论的一个主要问题。当时，意见达不成一致。但是，营改增又是十分必要的。在“十一五”规划所有指标中，只有“服务业增加值比重”、“服务业就业比重”和“研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重”三项没有达标，其中服务业占据了三项里的两项。要促进服务业的发展，在财税改革上最必要的一件事情，就是要把营业税改成增值税。

2009年，上海根据国务院意见，决定加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心。而要建设“两个中心”，营业税改增值税是一个必要条件。在讨论中，关于组织问题，由于上海只有一个税务局，地税和国税合署办公，因此这个方面的问题不大，其他关于减收、分成等，也是争论比较大的问题。最后，时任上海市委书记的俞正声决定，减税完全由上海承担，不向中央要钱，但有一条，改的这部分增值税，不实行75∶25比例分成，都归地方所有。这个意见，因为照顾到中央和地方的利益，得到了国务院批准。自2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业，率先开展了营业税改征增值税改革试点。改革后，政策的洼地效应很快就显示出来，相邻地区服务业的许多业务被吸引到上海。半年之内，上海进入改革领域的新办企业就有两万多户。

上海的改革，对加快营业税改增值税改革起到了很大的推动作用。全国陆续有一些地区给国务院打报告要求进行试点。这些地区主要有两类，一种是像北京这样的，虽然受上海洼地效应影响不大，但因其服务业基础相对较好，期冀获得上海这样的好处；另一种是江苏、浙江、安徽等上海周边地区，由于上海的洼地效应利益受损，希望改革后能够将洼地填平。虽然营业税改增值税改革取得一定积极进展，但由于其对中央与地方间的关系以及地方与地方间的关系都有较大的影响，触动的利益范围较广，改革全面推开还需假以时日。

可以预料的是，按照现行政策营改增之后，原增值税实行中央和地方75∶25分成，而营改增的增值税100%留给地方。这样，同为增值税，却是两种分成比例的局面不可能长期维持，必然也必须在某个时点上修改成为统一分成比例的增值税。这就派生出一个新问题：如何为地方税体系设计一个主体税种。唯一的选择是，在零售环节征收消费税，并和车辆购置税一起调整为100%的地方固定收入。回想当年，由于我们税务局没有能力在零售环节征收，而只好改在生产环节征收消费税，现在终于可以让消费税回归零售环节了。

到今天，尽管1994年财税改革遗留的问题还没有彻底解决，但这也恰好证明，改革是一项复杂的系统工程，很难一步到位。为减少新体制出台的阻力，在坚持改革方向的同时，改革的方案设计、改革的具体措施、改革的时间表都是可以调整的。假以时日，随着实践的发展，方案、措施上的那些缺陷慢慢都会校正过来。