见证财政体制改革

出自：《见证重大改革决策：改革亲历者口述历史》

项怀诚（1939～），江苏吴江人。历任财政部综合计划司副司长、副部长，国家税务总局副局长、党组副书记、书记，财政部部长，全国社会保障基金理事会理事长。

口述者：项怀诚

访谈者：马国川

项怀诚（1939～），江苏吴江人。历任财政部综合计划司副司长、副部长，国家税务总局副局长、党组副书记、书记，财政部部长，全国社会保障基金理事会理事长。

口述者：项怀诚

访谈者：马国川

时间：2009年6月24日、30日

地点：北京金融街全国社会保障基金理事会

我在财政部是小字辈，从年轻的时候开始就在部里工作。我在预算司干了十年，1982年组建综合计划司，我就调到综合计划司当副处长，第二年入党，第三年提副司长，过了两年就提了副部长。人家说我，你是要么不动，要动你就是乱动。开玩笑嘛！反过来讲，我自己也很注意。我在财政部当副部长的时候，分管的司局领导，很多都是老同志。工作上有问题需要商量，我从来都是到他们办公室去，这样关系不就处理好了吗？所以，一个人的成长，和他的环境是分不开的。如果没有劲夫、吴波、丙乾等老部长们的培养，我不可能成长起来。我这一辈子，碰到了好领导、好政策，我都赶上了。

一改革是共和国财政60年的主线

解放初期，是一个战时阶段。财政部缺钱，财政收入主要是征缴公粮，一切为了前线。到1953年以后，我们国家的工作重点第一次转移到经济建设上来了，国家财政处在建设阶段，就是毛主席说的两句话，“发展经济，保障供给”。在当时，财政基本上都是为了发展经济，保障供给。我们经常要计算每年的财政支出里面有多少钱、多少比例是用于建设的。大略地说，解放以后，我们事实上是无可奈何学习苏联。和美国谈不拢，还发生了朝鲜战争，中国只能“一边倒”，是被迫的。苏联派来了很多顾问，当时各部委都有苏联的顾问，财政部也有。苏联专家帮助中国建立苏联模式。其实，中国内部也在探索，陈云就对苏联的东西做了很多修改，不是完全照搬苏联的那一套。中国共产党有很多做法就是和苏联不一样，包括后来有一些证明是不对的做法，不就想走一条中国式的道路嘛？

从建国到改革开放之前，中国的财政体制经过了多次的调整和改革，有很多反复。财政体制的变化偏多，财政体制本身缺乏稳定。偏多到什么程度呢？平均三年就要变一次财政体制。从实践来看，最短的财政体制只使用了一年，最长的财政体制也只不过五六年。在这个体制中，主要是中央和地方之间的制度安排不稳定，处在经常变化之中。1956年，毛泽东讲《论十大关系》。在十大关系里，一大关系就是讲中央和地方的关系。其实，原因不是干部的问题，不是人的问题，是制度的问题，是体制的问题，基本上是在分权和集权之间进行变化。用现在比较时髦的话讲，是中央和地方那种博弈关系。

可以说，前30年财政体制改革的主线，就是寻找中央和地方之间的一个合理的权力界限。集中到什么程度？用什么制度保证？我们摸索了30年，不同的时期都有它自己的特点，最后也没有找到一个最好的办法。但是，做了很多有益的尝试，包括分灶吃饭、包干制、总额分成，包括我们现在进行的分税制，在前30年都搞过。为什么当初搞这些东西没有成功，就是条件不具备。

因此，不能否认，改革是60年共和国财政的一个主线。在60年的时间里，财政始终是处在改革中间。前30年，已经做了很多探索、很多实践。但是条件不成熟、不具备，因为财税体制本身就不科学，没办法分税。但前30年的改革绝对不能抹杀，不能说中国财政改革就是后30年的事。事实上，前30年的经济体制改革，特别是财政体制改革，为后30年的改革进行了具有深远意义的探索，为后30年的改革打下了基础。

从大脉络上讲，60年的财政改革，实际上是由高度集中向分级分权转变的过程，是财政管理逐渐科学化、规范化的过程。当然，前30年，走来走去，走到了国民经济崩溃的边缘了嘛。都吃不饱肚子了，财政上已经非常脆弱了，赤字率很高了，很危险。那时的体制不好，工业产值增加很多，但效益不好；国民收入虽然增长很多，产品产量并不高，人民生活长期得不到改善；中国经济走上了一条消耗大、成本高、效益差的道路。

二财政包干体制难以为继

1979年5月，财政部在四川成都召开全国税务工作会议。会上，发生了“吴赵大战”，就是吴波和赵紫阳之间的争论。赵紫阳主张财政包干制，吴波主张分灶制。当时，赵紫阳还没有到北京工作，他是中央政治局委员、四川省委第一书记。当然，吴波从来不承认“吴赵大战”的说法。他说：“我只不过是作为一个下级讲了我应该讲的意见。赵紫阳是上级，我跟他之间没有‘战争’。”我觉得，吴老这个态度是对的。后来，中央会议决定财政包干，财政部分灶吃饭的意见被否定了。

在实行分税制之前，尽管在一段时间里面有变化，但是就其性质来讲，主要是实行包干的体制。有大包干的，也有小包干的，也有分税包干的，也有递增包干的。总而言之，不脱包干二字。那么，什么叫作包干体制，怎么产生的包干体制？实际上，包干体制是改革开放以后，为了解决激励机制不足，在没有完善的法制条件下产生的一种过渡办法。最早是从安徽的凤阳小岗村开始的农村大包干，“交够了国家的，留够了集体的，最后都是你自己的”。后来，就把这种包干的制度引进到企业里面，在企业进行了各种各样的包干制度。很多人觉得，包干的办法很好，也就引进到财政制度里面。当时，在中央政府和地方政府之间，也有一个重大的问题，就是怎么样使地方政府尽可能的放心，实行包干制度是可以部分解决这个问题的。在体制多变的情况下，包干体制能够起到调动积极性的作用。但是，它也有很大的局限性，表现在当时的财政收入上，财政收入增长的速度不是太快，中央财政增长的速度相对来说更慢一些。那个时候，一年财政收入能够增加一二百亿就不错了。

改革开放以后，我们实行减税让利，在这个政策的前提下面，把一部分财政收入有意识地让给企业，增加企业的活力。财政收入占GDP的比重是一个重要的目标。实行包干制后，财政收入占GDP的比重出现了逐年下降的趋势。1980～1990年，国内生产总值平均增率为9.5%，可是财政收入占GDP的比重逐年下降，1979年财政收入占GDP的比重为28.4%，1980年就下降到25.7%，到1993年下降到12.6%。在这段时间里面，一共下降了15.8个百分点，大体上每年要下降1个百分点还要多。另一方面，在整个财政分配之中，中央财政的收入分配不占主导地位，中央财政不大能够起监控地方政府和地方收入的作用。中央财政占全国财政收入的比重，也是呈现一个下降的趋势。1984年，中央财政占整个财政收入的比重是41.5%；到了1993年，比重下降到22%，倒二八开。所以，中央财政的发言权就相对比较小。老百姓有一句话，就是喊鸡还要撒把米呢，你手里没有几个钱，你让人家听你的很难。钱不是万能的，但是没有钱是万万不能的。政治上的权威如果没有经济的基础也是不行的。

1987年，我到南斯拉夫去考察。当时，南斯拉夫有个副部长叫奥格奥夫斯基，是个经济学家，他跟我说，南斯拉夫财政收入占国民收入的比例太低了，才11%，他担心国家要出事了。果然，我回来了以后不久，南斯拉夫就出事了。奥格奥夫斯基有眼光，他的话提醒了我，这个比例关系是决定国家命运的，下降到11%，政府的职能要想维持都很难。改革开放以后，我们这个比例一年一年下降，下降到12%左右。

当然，中国的情况与南斯拉夫不同。我们除了预算内收入以外，还有一部分预算外收入与政府性收费，所以，在国家之间进行比较要慎重。但不管怎么说，财政收入占GDP的比重逐年下降，中央财政收入占全国财政收入的比例太低，财政部很窘迫啊。有人把中央财政叫作“悬崖边上”，一碰就掉下去，如临深渊。由于中央财政收入严重不足，从上世纪80年代90年代初，甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事。几乎所有的地方都在急呼缺钱：粮食收购财政亏损补贴资金不到位；重点建设资金不到位，很多重点建设卡着脖子，如铁路、港口、民航等。当时，连某些中央机关都已经到了不借钱工资发不出去的境地。当时，我的前任刘仲黎部长跟我开玩笑讲：“我现在背心都快给扒掉了。”他三次找朱镕基副总理，希望他批条子向银行借钱，朱镕基不允许。包干的体制已经到了非改不可的时候了。

1993年7月23日，全国财政、税务工作会议召开。朱镕基副总理来到会场，对所有参加会议的人员说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子就过不下去了，（如果这种情况发展下去）到不了2000年（中央财政）就会垮台！”这表明，包干体制已经到了难以为继的地步，改革的方向就是分税制。

三亲历分税制改革

实际上，分税制不是我们发明的，是很早就有的，世界各国普遍实行。到1993年我们搞分税制的时候，世界上大体有三种不同的分税制类型，第一种就是以美国、加拿大为代表的联邦式分税制；第二种就是以英国和法国为代表的集权式分税制；第三种就是以日本和意大利为代表的混合式分税制。当时，我们推行的分税制，相对来说，比较接近集权式的分税制，主要是财权相对集中。

1993年，经济过热，通货膨胀率走高。当时，中央派了13个部长到了26个省市调查研究。部长们回来以后，写成了一个文件，当时写了13条，13个部长一人写一条，拿到国务院讨论。当时，朱镕基是主管经济工作的常务副总理，他开玩笑说：“13条建议不吉利，加几条。”后来，又增加了3条，成了16条，这就是1993年中共中央的6号文件。这个文件非常重要，为经济体制改革打下了一个比较好的基础，对于分税制的展开起了非常大的作用。

1993年下半年，我们几乎全部精力都扑到了分税制改革方面，做了很多准备工作，其中许多是非常紧急的。因为上上下下并不熟悉分税制，财政部部长刘仲藜在北京龙泉宾馆主持召开了一次体制改革座谈会，我当时是常务副部长，在会上有个发言，第一次比较全面地介绍了分税制。差不多同时，时任国家税务总局党组书记的金鑫，再次向中央汇报了工商税制改革的方案，并得到中央同意。在分税制改革方面，龙泉宾馆会议对统一思想非常有益。随后，工商税制改革和分税制改革就开始紧锣密鼓地进行。当时，无论财政部还是税务总局，两个办公楼晚上经常是灯火通明。那时已普遍使用计算机，大大提高了效率。在这一年，我还开了很多座谈会，包括纳税人的、地方政府的、专家学者的、海外一些人的，就工商税制改革和分税制改革听取各方面意见，这次可能是历史上历次改革中听取意见最充分的一次了。

11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求进行财税体制改革，共有三项内容：一是把现行地方财政包干制改为分税制，建立中央税收和地方税收体系；二是改革和完善税收制度，推行以增值税为主体的流转税制度；三是改进和规范复式预算制度。这个决定意味着分税制改革正式开始了。

如果说，改革开放以前的30年，是在分权和集权之间不断进行博弈，到1993年进行分税制改革的时候，我们已经避开分权和集权的说法，因为掉进去以后，说不清楚；说我们要集权，地方一听就不干了。我们就换种说法，叫作“正确处理中央和地方的关系”，但这个话要最高层的领导人来讲，当时是江泽民。他说：“要适当地集权，因为中央财政太困难。”听说，邓小平和陈云两位老人家也赞成适当集权，增加中央财政的财力。江泽民先后多次分片主持召开了各省、市、自治区的书记、省长座谈会，宣讲政策，听取意见，消除误会。记得在当年9月，江泽民在广东的珠岛宾馆召开中南和西南两大区10个省的书记、省长座谈会，原先财政部没有随行任务，会上有位省长对分税制提出一些意见，因为涉及许多具体政策，曾庆红临时打电话通知我参加会议。我接了电话就直奔机场，当晚赶到广州。

分税制改革主要是朱镕基负责，他亲自带队，用了两个多月的时间，带领相关部门的同志，先后走了13个省，与地方政府面对面地算账，深入细致地做思想工作。每次去都是专机，一般是五六十人，最多的一次80多人。朱镕基说过：“到地方去征求意见，核心问题是财政。”所以，他对财政部特别宽容。在严格控制随行人员的前提下，却对财政部网开一面，愿意去几位就去几位，先后随镕基同志到各省市征求意见的同志，有刘仲藜、刘克崮，姜永华、王立峰、许宏才等，除了广东、海南，其他地方我都去了。每次随行都不轻松，经常加班加点，有的时候通宵达旦，车轮大战。事后，镕基同志曾经半开玩笑地说过：“那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施。总算谈下来了，我自己则掉了五斤肉。”

我们与朱镕基之间也有争论，主要是对1993年为基数有疑义。朱镕基就分税制改革调研去的第一站是海南，第二站是广东，财政部部长刘仲藜随行。这是决定实施分税制改革进行调查研究、交换意见中最重要的一次。以1993年的财政收入为税收返还基数，就是广东省汇报工作时提出的。后来，中央政治局常委会研究决定，以1993年为税收返还基期年，这在当时是个非常大的政策。事实上，我和仲藜同志都不同意以当年为基数。坦白讲，对于中央政治局常委会的决定，我当时在思想上并没有理解，坦率说是有点保留意见的。当然，财政部对于执行党中央的决定是没有任何问题的。财政部门比较务实，从技术操作层面考虑问题多一些。说白了，就是担心地方在数字上弄虚作假，担心钱在1993年都收光了，都成了地方政府的基数了，以后年年要给它。担心今年收入上去了，明年又下来了，无以为继怎么办？实际上，宣布以1993年为基数的当年后几个月，确实出现了一些异常情况。一些地方把死欠都收起来了，企业大量向银行贷款交税，甚至连倒闭的企业都把以前的税补齐了。凡此种种，造成了1993年后四个月财政收入大幅度增加。据1993年地方财政收入月报统计，这一年地方财政收入全年增长966.63亿元，增长率为40.2%，其中9～12月地方财政收入增长756.95亿元，比上年同期分别增长了51.8%、62.5%、86.1%、121.3%。这是从来没有过的，确实也是反常的。对于这种现象的出现，朱镕基也非常重视。当年第四季度，他曾布置多次检查，还做出了凡违规操作不合理的基数可以扣除等政策。

以1993年为税收返还基期年，各地当年财政收入基数猛涨上去之后，对1994年的财政收入有没有影响呢？这是我最担心的，因为我是分管预算的副部长。1994年1月份的时候，我是忧心忡忡，寝食不安。到了2月8日，1月份的财政收支报表出来了，1月份收入277亿元，比上年同期增长106亿元，增长62%，这是从来没有过的速度！我高兴得不得了，一块石头终于落地了。按照财政部的惯例，农历大年初二、初三部党组历来是要开会的。那年的春节是2月10日，我向仲藜同志提议，1月份情况太好了，今年春节就不要开会了吧，仲藜同志欣然同意。我是在不经意中，把财政部的优良传统给破坏了。这其实是表明当时的一种心情。

财政收入数据显示，1994年每个月的财政收入都比上年同期增加，全年财政收入增长了869亿元，比上年增加20%，是以前历史上少有的。自1994年实施分税制以来，到2007年已经14年了，财政工作发生了天翻地覆的变化。财政收入由1993年的4349亿元，增加到2007年的51300亿元，14年平均年增3354亿元，平均年增长19.3%。这一切，充分说明了1994年的分税制改革功不可没。可以毫不夸张地说，这是一次广泛而深刻的改革，它奠定了中国特色改革的基础。

现在回头看，我对于以1993年为基数的政策已经心悦诚服。这个政策说明，在推进重大财税改革时，必须要取得地方政府的强有力支持。这是必要的妥协，这个代价必须付出。这一让步，争取了民心，统一了思想，保证了分税制改革的顺利推行。因为这场宏观经济体制改革如果进行不下去，社会主义市场经济就是一句空话，它是为社会主义市场经济奠基的。对中国来说，它是经济发展、长治久安的基础。朱镕基说过一句话：“对财税体制改革取得的成功，怎么评价都不过分。”我们党内历来有一个传统，就是不过分强调个人在工作中的作用。但在我看来，朱镕基肯定是一个伟大的人物，是一个伟大的改革者。他的领导能力对我教育很深，我也为能有这个机会追随他左右，一起来完成财政税收的改革，感到非常光荣，非常荣幸。

四财政改革的重点从收入转向支出

1998年，我接替了刘仲藜，出任共和国第八任财政部长。我和刘仲藜的关系非常融洽，长期打交道，是老朋友、老伙计了。1994年，我调到国家税务局任党组书记、副局长，刘仲藜是财政部部长兼税务总局局长，但是税务总局的工作由我主持，全权负责。到了1998年，刘仲藜任国务院经济体制改革办公室主任，我调回财政部当部长。

我上任的时候，恰逢亚洲金融危机。根据党的十五大精神，实行适度从紧的财政政策，并力图缩小财政赤字。但那时经济形势不好，朱镕基总理有一个比喻说：“我使劲踩油门，但经济就是上不去。”我记得，当时大街上到处都是“大减价”、“跳楼价”，商品卖不出，生产过热，银行贷款也没人贷。1998年6月，我在《人民日报》发表了一篇文章，提出了财政政策转型的想法。一般来讲，财政政策见效比较快，货币政策的传导机制长一些、慢一些。当时，我国的基础设施比较差，可以加大投入。当然，各方面还有些不同意见，但我感觉确实又不能拖了，在北方过了11月以后就霜冻了，基本什么工程建设都不能做。很快，6月份之后，高层就做出了决策。当时，是以基础设施建设为主要投资方向，包括水利、机场、农村电网、高速公路等。另外，粮库缺乏，安排建设了不少大粮库。在之后几年，这些基础设施都派上了大用场。当时的情况是，财政手里没多少钱，要实行积极财政政策，压力很大，最后国家决定发1000亿元国债。

我开始主持财政部工作以后，和党组同志一起研究认为，1994年以来，财政收入稳定增长的机制已经初步建立起来了，收入方面的改革是继续不断完善的问题。改革的重点应当转移。后来，先后研究和提出了财政支出的十项改革，包括现在实行的集中支付制度、转移支付制度、政府采购制度等。

财政改革要与时俱进，要不断推进，不能毕其功于一役的，而且永远要有改革的思想。要有长期改革的思想，改革是千万不能停的。例如，在分税制改革的时候，我们和镕基同志之间还有一些争论。争论的问题是，增值税的税率定在17%，还是19%？所得税怎么定位，究竟是共享税，还是中央税收？当时，朱镕基就提出来：“增值税基本税率17%，个人所得税先交给地方。企业所得税随企业的隶属关系走，中央企业交中央，地方的交地方。”我们这些人多多少少都有一点知识分子的毛病。改革的时候，我也看了很多书。所有的本本上都讲，所得税是应当共享的嘛，不应当归一家。朱镕基是当家人，我们之间有争论，最后当然是胳膊拧不过大腿了。我这个人也不是非常固执的人，我保留意见，就那么执行了。现在回想起来，他当时讲的几句话是很有道理，第一，现在中央企业、地方企业这么复杂，分配关系很复杂，你三天两头算得清账吗？搞不清楚，做不到，不如先按隶属关系走，以后情况变化了，条件成熟了再调整嘛！个人所得税将来是个大的收入来源，你现在先交给地方，让它好好收，收多了以后再收回来。现在把它共享了，这个钱就收不上来。

本来，中央企业与地方企业性质是清楚的。后来，企业之间互相参股、合并，还有和外资合营的，就分不清中央和地方了。企业所得税应该交给谁呢？已经不清楚了。我们不断地给朱镕基反映，朱镕基也说：“看样子，企业所得税和个人所得税的改革要启动了，你们做方案。”2002年的夏天，他去检查长江的水利设施，我作为随行人员跟着他去了。一路上，他每天晚上看我们的方案。第一个方案他不同意，拿回来了，我们连夜再改。第二天又送上去，又改。中间我们有个争论，就是所得税变成共享以后，中央和地方怎么分配，比例是个什么比例。开始也有些不同意见，后来统一了，第一年对半分，第二年开始六四分。所得税收入分享改革是中国继1994年分税制改革后，财政管理体制方面的又一次重大改革，是非常成功的。

朱镕基是个追求完美的人，一般是不会轻易赞扬一个人的。他说过：“你们财政工作是最好的。”2003年到他卸任的时候，说：“不能这样说话了。不能再表扬项怀诚了，再表扬他就要翘尾巴了。”这说明，他已经很满意了。我认为，这是表扬财政部，表扬财政干部，我不能贪天之功。其实，财政没有什么了不得了。做得好坏，主要看对每一个时期的中央工作重点，能不能配合得好，也就是政治敏锐性要强。一直到朱镕基时代，我当部长，他有时候还批评我，说：“你们财政部就是缺少政治观点，也缺少经济观点，只有财政观点。”什么叫没有政治观点，就是不从政治上来考虑问题的；什么叫没有经济观点，就是不从整个的经济来考虑问题。再说得白一点儿，就是站得低。当然，我也有些不服气。我跟他说：“其实，真正和你一条心的还是我们。只有我这儿平衡了，你才能平衡；我这儿不平衡，你那儿数再多也没用。”

五从事财政改革的体会

在我担任领导职务期间，参与了财政多项改革，体会很多，笼统地说有这么几点。

第一，财政体制改革要正确地把握财政和财权的集中程度。在集权和分权之间找寻一个合理的比例关系，这是我们体制改革的核心，是几十年来的财政体制改革始终围绕的核心。每一个时期，是不完全一样的。有的时候要相对集中一点，有的时候可以相对分散一点，都是为时代服务的。比如说，解放初期，朝鲜正在打仗，中央提出来“边抗、边建、边稳”的“三边”政策。在这个时候，政府就要集中了。集中一点儿，人人都理解。到改革开放前，政府的权力过于集中了。企业没有活力了，地方没有活力了，所以就要分散一点儿，来激发、调动企业和地方的积极性。从这个度看，50年代的统收统支是对的，80年代的适当分散、调动积极性也是对的，因为历史背景不一样。我认为，在财政收入中，中央政府至少要保持55%～60%，这是中央政府实施宏观调控必要的基础。手里没把米，连鸡都叫不来。现在，有些人对宏观调控不以为然。我认为，必须要有宏观调控。当然，宏观调控要适应不同历史阶段的要求。我们这样一个国家，离开中央政府的宏观调控必乱，至于说中央政府的宏观调控是紧了还是松了，是正确的还是不正确的，是正调控还是反调控，那是另外一回事，但是调控一定要有的。

第二个体会，财政体系要相对的稳定。多变不是办法，会造成上下互相猜忌，地方上没有稳定的预期。所以，在一个时期里财政体制要相对稳定，这是一种制度保证。改革追求的是制度创新，相对稳定的财政体制应该是我们追求的目标之一。

第三个体会，财政体制改革是经济体制改革的一个侧面。财政改革不能过于强调，更不能说它就是最大的改革，它是配套改革的一个方面。所以，财政改革既不能滞后，也不宜孤军深入。就跟打仗一样，一定要照顾大局。你是突破口，但是决定胜负的，不是你这个突破口；决定胜负的是全面改革，是集团军，不是一个方面军。

第四个体会，财政体制的调整实际上就是利益的调整，是利益分配关系的调整。任何调整都涉及方方面面利益的增减，所以一定要非常慎重。稍有不慎，就会伤及中央、地方或地方的一个层面。从这个意义上讲，我是主张财政体制要实行渐进的改革，缓缓而行，稳步前进。我也知道有的经济学家，对缓缓而行、稳步前进有不同的看法。我们这些人不是经济学家，是做实际工作的，一招不慎就可能造成很大的影响。所以，宁可谨慎一些，不要冒进。宁可保守，也不激进。我们做财政工作的干部，经常被认为是保守分子。我觉得，这很正常。我从来不讳言，也不害怕人家说我保守，我就是缓缓而行，渐进原则，稳步前进，稳步推进。

第五个体会，财政改革要有长期打算，不要期望毕其功于一役。我们搞成功的这一次财政改革，是由前30年的历届老同志为我们打下了基础，我们现在的任务是为后人打基础。一定不要冒进，不要超越现实。同时要与时俱进，要不断推进财政改革。

第六个体会，重在制度建设，要有制度创新。什么叫作改革？就是改革制度，建立新的机制。我自己的工作中就有些体会，我做分管预算的副部长时，每次到总理那儿去开会，都觉得总理太难当了，一年财政增加一百多亿，大部分都是地方的收入，中央的部分增加很少，国家计委一屁股就坐掉几十亿，剩下的没几个钱，总理很难当，经常为了没有钱发愁。穷家难当啊。我经常觉得工作做得不好，有愧于领导的信任。李鹏总理召开会议，要我们想办法能不能多收一点钱，这件事情在我脑海里印象很深。当时财政收入上不去的一个重要原因就是减免税太多，谁都可以当家作主减免税，越权批准减免税人家说你思想解放，不同意减免税人家就说你保守。所以财政和税务部门的压力就很大。1992年的6号文件，把减免税写清楚了。我当时想，有没有一种制度本身就对减免税有限制的作用？经济学家跟我说，世界上就有现成制度，就是增值税。我就到欧洲去考察增值税，觉得增值税确实是有道理的。是在增值环节收税，前面已经交了税了可以抵扣，这是一个非常好的抵扣法。这样就引进了增值税，确实起到了很好的作用。所以，改革一定要把精力放在制度创新上，红头文件也好，领导英明也好，都是一时的。人去政怠，人亡政息。而制度相对稳定，所以改革要重在制度建设。我很重视制度，原来财政部不断地有人来要钱，而且来的人越来越多，来的规格越来越高，我就给他们做解释，我们追求的是你来我也给这么多，你不来我也给这么多，一句话，按制度办事。同时要建立正确的机制。包产到户就是解决了一个机制问题。为什么在集体劳动的情况底下出工不出力呀？因为干多干少一个样，没有激励。包产到户以后，就有激励机制了。我们分灶吃饭，不就是这样吗？！收得多了以后就归你嘛，按照体制来分的嘛。虽然是两个很不同的领域，但是内在的改革机制是一样的，都是为了建立一套有利于发挥积极性的激励机制。我一直主张税收方针应该是“低税率、宽税基、严征管，重惩罚”，也就是说，税率要低，税基要宽，征收要严，惩罚要重。我觉得，偷税和小偷是一样的，而且比小偷还可恶，小偷偷的是个人，税收偷的是国家，等于把手伸到了所有人的口袋里，这是不能容忍的。世界上偷税漏税的人都身败名裂，一些国家的议员为此引咎辞职。人家已经形成一种传统，认为偷税是最可耻的。我们现在还远远没有建立起严格的惩罚机制，关键是观念没有跟上。我们错位得厉害呀，我们的厂长申请到政府的减免税，回到厂里全体职工敲锣打鼓欢迎。要是在外国肯定是笑话，因为这只能说明企业家的无能嘛，你不是个合格企业家，才要国家减免税。

一个好的财政体制有这么几个衡量的标准。第一要能够调动两个积极性。第二个要体现合理的分配或调节，要体现国家发展过程基本的分配关系。第三，要保证财政收入在经济发展、流通扩大的基础上稳定地增长。第四，分配要日益合理化，财政的分配要能够逐步地体现公共财政的理念。第五，财政体制的改革结果有利于中央政府的宏观调控，在中国没有调控必乱，所以政府的调控是必不可少的。最后一条，财政改革要支持、促进其他经济体制的改革，包括税收、金融、物价、能源等体制改革。财政体制改革是构建社会主义市场经济体制的一个部分，而不是它的全部，所以既不能单兵突进，也不能拖人后腿。

我到财政部工作将近50年，其中有一半的时间是做财政部最基层的干部；后来的20多年，走到财政部领导岗位上。但不管是当一般干部也好，还是做副部长、部长也好，从中国财政60年历史来说，我都不是决策者，只能说见证了一部分历史。因为有各种局限，对历史的偏见都是避免不了的。如果说，这一代人在思想上完全是市场经济的，实际上是说假话。我们这些人身上永远留着计划经济时代的痕迹。这种痕迹是少一点还是多一点，在于我们从计划经济走向市场经济的过程中，对中央的精神理解是深一点还是浅一点，跟中央的步伐是快一点还是慢一点，对自己的要求是高一点还是低一点，如此而已。当然，也有一个悟性问题。