亲历国有企业改革的实践与决策过程

出自：《见证重大改革决策：改革亲历者口述历史》

陈清泰（1939～），河北丰润人。历任第二汽车制造厂副总工程师、总工程师、总厂厂长，东风汽车工业联合公司董事长、总经理，神龙汽车公司董事长，国务院经济贸易办公室副主任暨国家经济贸易委员会副主任、党组成员，国务院发展研究中心党组书记、副主任，第十届全国政协常委，第十一届全国政协常委、经济委员会副主任。

口述者：陈清泰

访谈者：萧冬连、鲁利玲、高芳、潘飞

时间：2009年7月1日，2017年3月，2018年3月

地点：国务院发展研究中心陈清泰办公室

整理者：萧冬连、高芳、潘飞

我从小就有个“汽车梦”，大学在清华学的也是汽车专业。1964年2月毕业的时候，我尽管服从分配留校任教，但一直希望能到汽车厂去真正圆梦。机会终于来了，因为国家要建设第二汽车制造厂（后改为东风汽车公司）。1970年进入二汽后，我非常高兴地开始了产品设计和实验工作。在进入总厂管理岗位后，我又以较大的精力研究和推进企业的改革和发展。在二汽，我从工程师做到二汽总厂的总工程师、厂长，历时22年。1992～1998年，到国家经贸办、经贸委任副主任，主管企业工作和企业改革。1998年以后，在国务院发展研究中心和全国政协期间，我也以较大的精力研究企业改革。因此，我的职业生涯大体可以分为两个阶段，一段在国企，一段在政府。无论在哪个阶段，主要工作都是围绕企业与企业改革来进行的。可以说，国企改革之路也是我大部分的人生之路。

一亲历国有大型企业的改革实践

二汽是国家三线建设的一个重点项目，1969年在湖北省十堰市开始投入建设。当时，国家计划是三个车型：2.5吨的军用越野车、5吨卡车，还有一个3.5吨的军用越野车，总规模年产10万辆，计划总投资16.7亿。到1978年，总计投入了14.6亿。

“要政策不要钱”挽救了二汽

经过“文化大革命”十年的折腾，国家经济状况已到谷底，无力再给二汽投资，打算把二汽列为“停缓建项目”。然而，3.5吨的军用车，军队有需求，开发工作正在进行，一旦停下来，二汽这个“半拉子工程”可怎么办？已有的两个车型肯定支撑不了二汽这么大的摊子。那个时候，在十堰聚集了二汽36个专业生产厂，约七八万名职工，加上家属14万人，还有几万人的施工队伍。工程下马，这么多人怎么办？所以，当时的二汽处在“给把劲可能上去、搞不好就会垮掉”的境地。另外，还有一个严峻的问题：中国自主汽车工业的路下一步到底怎么走？

1979年，第一任厂长饶斌调回北京，由黄正夏同志接任厂长。经历十年建厂的锻炼，二汽的干部大都是创业型的，对新事物敏感，有事业心，敢于担当。面对当时的困境，领导班子十分明白，单靠国家不行，要想办法自己找出路。民用车出来了，二汽是有希望的。民用车的需求很大，市场上又买不到，对我们来说这就是机会。但那个时候，还是严格的计划经济，对于大型国有企业可以概括为四句话：“生产计划国家统一下达、生产资料国家统一调拨、生产的产品国家统购包销，企业财务国家统收统支”。所以，没有国家计划企业什么也干不成；即便按国家计划生产了车也要以计划价由国家调拨，企业的利润十分有限，只能维持简单再生产，没有施展的空间。二汽领导班子相信，只要不向国家要钱，事情就相对好办，请求国家在给二汽下达指令性计划的同时，也给部分“指导性计划”。前者完全按计划走，指导性计划按指导性价格购买材料，生产出的产品由企业自销，利润留成作为自有资金完成二汽后续建设。我们把这叫作“自筹资金，量入为出，续建二汽”。1980年，国家批准了我们这个方案，二汽从停缓建名单中摘除了。1981年，二汽成立了东风汽车工业联营公司，在全国率先发展横向经济联合。

1982年10月，万里同志来二汽视察。在听了二汽汇报后，他说，二汽可以学习首钢搞承包。我们提出的方案是以1982年上缴的利润为基数，每年递增7%，到“六五”末，利润留成作为自有资金完成二汽的建设任务。在万里同志的推动下，国家很快就批下来了。这样，二汽就算活了下来。1983年10月，赵紫阳同志来二汽考察。听了二汽的承包方案后，他提出，二汽的承包可以延长到1990年。很快，财政部以〔84〕财工字04号文批准“七五”期间仍按原办法继续执行包干。这期间，二汽要在保障利润上缴的条件下，承包“七五”建成14万辆中吨位卡车生产能力、1万辆8吨柴油车生产能力。较长时间的承包期，给二汽系统考虑中长期的发展创造了条件。这是继首钢之后，在全国大企业中第二个实行承包制。我们有底气承包，是因为二汽建设的生产能力正在陆续释放的过程中，而且未来的卡车不愁销路。我们保证首先完成国家调拨计划，完成利润递增上缴，政府就放了心；再支持二汽一部分自产自销，以企业留利完成建设任务，国家也减轻了负担。这个方案保障了国家的收入，二汽也获得了自主发展的余地，两者都欣然接受。二汽之所以能“活”下来，这是非常关键的一条。

1982年11月，姚依林同志到二汽视察。我们根据厂里发展的需要，请求国家批准二汽有自营进出口权。他回北京之后，反复跟有关方面讨论，较快地批准二汽建立东风汽车进出口公司，这在全国的企业中可能是最早的一个。自营进出口权给我们带来很大的好处，除了设备、零部件进出口的效率提高、成本降低外，作为一个企业可以独立地和国外厂家建立联系了。比如，福特公司有人要工作来访，我们发邀请就算数。我们出国考察和商务活动，直接报外交部批准就可以了。这就使我们获得一个国际化的起点。

向经营开发型企业转型

1982年底，我担任二汽总工程师，二汽中长期发展的问题成了我关注的重点。当时，有两件事对我触动很大。一个是曾与二汽相似的很多三线企业，在国家停止投资后衰落的景象令人不寒而栗。另一个是1980年我到美国MTS公司谈判采购整车电子液压振动实验台，顺访了一些美国汽车和零部件公司；1981年中汽总公司组织我和一汽的史汝辑、田其铸到德国看法兰克福汽车博览会，还访问了德国的一些汽车和零部件企业。这两次参观考察使我大开眼界。可以说，对我后来的汽车生涯产生了很大影响。对比我们曾作为发展样板的一汽，使我感受颇多。一汽1956年出了解放牌，几十年没有换型升级，还是那个“老解放”，企业活力日减，大家惋惜地把它叫作“汽车产品几十年一贯制”。我想，二汽必须汲取教训，及早考虑后续发展。有感而发，我写了两篇文章：《把二汽建设成经营开发型企业》、《结束汽车产品的几十年一贯制》。二汽不能总把自己当作完成国家计划的生产工厂，维持简单再生产。在国家要搞活企业的情况下，二汽要生产，更要去“经营”；要做好今天，还要准备好明天。这两篇文章得到饶斌的赞赏，他对我的想法很赞同。

企业的自有资金是很有限的，到底如何分配？搞生产的包括专业厂的干部要求改善技术装备、改善工艺，提高生产保障能力，我主管技术工作和未来发展，就希望加大技术投入，保障企业的后劲。两边都有道理，问题是如何平衡。二汽前任总工程师孟少农是我国汽车行业唯一的中国科学院院士、汽车行业的资深专家，对问题看得比较深远；黄正夏厂长是一个改革精神比较强，具有前瞻性的领导。1982年，在资金还很困难的时候，厂里决定建立三大中心——教育培训中心、技术开发中心和技术装备中心，我们坚信这三大中心的实力可以保证二汽的后劲。

1984年8月，我接任厂长后，面对一个绕不过去的问题，就是1984年初在二汽内部推行的“分层经营承包责任制”。二汽对国家的承包很成功，在国家停止投资后二汽没有死掉，靠的就是通过对国家的承包，实行“自筹资金，续建二汽”。但是，把对国家承包扩展到内部，实行分层经营承包却存在很大争议，最大的争论出在分层经营的问题上。各个专业厂和生产单位对总厂承包并经营，车间再对专业厂一级承包经营，专业厂作为一级财务核算单位。为防止下边走偏，在承包制的前面还冠以“三全面”，即“以全面质量为基础、以全面技术进步为核心、以全面经济效益为目标”。这项制度实行后，对调动大家的积极性非常有效，36个专业厂以及生产性承包单位劲头十足，1984年全厂热火朝天。到1985年就发现了大量问题。但是，水泼出去容易，收回来难。

首先是负责销售的副厂长周维泰发现这样干不行，用户反映产品质量下降、外边拼装东风车的越来越多。接着，管质量、管生产调度、管财务的副厂长纷纷提出这种做法必须及时调整。因为承包了，专业厂拼命搞产量，超产部分可以对外自销，总厂只管结果，放松了过程管理，质量当然就下降。另外，各个专业厂有了自主权、自主钱，开始自己到外面搞投资和小联营，二汽销售、计划、规划、财务的严格管理体系开始涣散，甚至失控。我到专业厂做了些调查，征求班子成员的意见，找李子政、李惠民等老领导讨教，我确认这种状况不能持续。但各个专业厂已经成为“既得利益者”，职工从奖金和福利上也分享了好处。当时，专业厂也有实际困难，那就是各自都办着一个“小社会”，要管职工的住房，要改善生活，要管子弟上学等等，因此他们总希望有点灵活的钱，自己来支配。

我们发现，这种承包办法造成专业厂“质量差、效益不一定差”的现象。总厂有较严的质量标准，产品质量不合格不能装车。这样正好，总厂不要的，他们自己拿出去卖。生产零件部件的、搞发动机等部件总成的都这么干。发动机厂要自销发动机，就需要缸体毛坯，没有总厂的调度令，铸造厂不能给。发动机厂就说，有的毛坯质量不合格，要求“补废”，铸造厂只能按总厂规定补。后来，铸造厂发现发动机厂把那个有残的毛坯加工装机卖出去了。他们就派技术员过去检查，发现质量确实不合格，就拿榔头把毛坯给敲碎。这时，出现了“地下调度处”，一些个体户从铸锻厂买出毛坯，转手提价卖到负责加工的专业厂；从零部件厂买的零件倒卖给装配厂。在这种情况下，十堰周围搞拼装车的越来越多，一些倒买倒卖的专业户在专业厂不仅能买到发动机、车架，几乎什么零部件都能买到，那时装了车不愁卖不出去，没人管它合格不合格。这样，各个专业厂真实的财务状况总厂已经很难掌握，胆子大的“效益”就好，胆子小的就差一些。当时，社会上“一包就灵”、包干要“横向到边，纵向到底”的舆论很强，可这对汽车这样高度专业化的企业内部绝对是不适用的，但要停下来阻力很大。首先是专业厂，另外在总厂领导中也有不同看法，还有的中央同志也支持。当时，我非常为难，我是厂长，出了问题怎么向国家交代？

1985年6月，我到北京去向饶斌同志汇报，也向吕东、朱镕基同志做了汇报。在向吕东汇报时，他说：“专业厂可以独立核算，但不能独立经营。每个专业厂的利益不能独立在二汽之外，不然就乱套了”。“大量流水线生产，不能给专业厂经营权”，“不能有外卖产品的权，这么搞会走到邪路上去”。为此，经委召开了一次部委领导的会，国家经委副主任袁宝华、国家计委甘子玉和饶斌、人民大学副校长黄达和机械部等领导到会，我汇报了情况：多渠道对外营销，把自己的市场搞乱了；迁就外部的卖方市场，把质量管理搞乱了；搞两本账、小金库，把财务搞乱了；多头对外投资，分散了力量，冲击了整体战略；各单位之间的不平衡，造成了福利攀比和内部矛盾，二汽多年严格的管理受到了很大冲击。我还讲了如何处理的意见。领导们听后，普遍认为，承包对解决企业与国家关系有明显效果，但在企业内部必须因地制宜，认为二汽要妥善处理，平稳结束内部的分层承包。后来，这个事情还惊动了中央领导同志。1985年2月，马跃被任命为二汽党委书记。6月，中汽总公司李刚、陈祖涛代表机械工业部和上级组织来厂宣布二汽和东风联营公司领导班子调整。我继续做厂长，马跃做书记，整个班子年轻化了。调整后，较快统一了认识，针对分层经营承包做了大量工作，平稳化解了这个问题。到1986年，基本恢复了正常的管理和秩序。

1986年，二汽第一批争取到在国家计划单列。计划单列的好处是，我们有直接和国务院有关部门对话的权利。我们的计划可以直接报到国家计委，技术改造可以直接报到国家经委，和财政部也有了直接的通道，可以直接向他们汇报反映。他们对我们有更多的理解，就会在可能的范围之内给我们必要的支持，比如计划指标的分配、投资项目的审批等，在当时的体制下，这都是非常重要的事。

1987年，二汽第一批建立企业财务公司。对联营公司缓解流动资金压力、提高资金周转效率、增强联营公司凝聚力发挥了很大作用。我记得，每天和联营公司之间的财务来往差不多几十万到几百万，后来就是上千万。大量的往来我们可以不通过银行，而是通过财务公司来支付、处理，财务成本大幅度地下降。这些改革对增强企业活力有很大的好处。可以说二汽发展过程中留下了一串改革的脚印。

1987年初，国家体改委邀请国际企业管理大师德鲁克和西蒙等在北京钓鱼台宾馆给国内的专家和企业讲课，我到会听课、参加讨论后大受启发。之后，我找到一本中文版德鲁克写的《有效的管理者》，当作教科书反复阅读。7月，中企联责成我和上海电器公司宓麒廷、中国振华电子工业公司董事长徐英莲带队到美国、日本企业考察。此时正是二汽研究体制转型的时候，这对我来说是一次非常重要的机会。在美国考察了CE燃烧公司、戴纳汽车零部件公司、西屋的质量与管理中心、康明斯柴油机公司，还有一家运输公司等，在日本考察了丰田、日产、三菱重工等公司。我们仔细了解和讨论了这些公司的组织结构、集权与分权、董事会的组成与权利和责任，公司的战略、财务、市场采购与销售管理等。这些公司的体制机制与中国的工厂完全不同，给我印象最深的是他们敬畏客户、敬重投资者，坚持用户第一，给股东创造价值；对外追踪市场、灵活经营，内部对财务、投资是严格的集中管理，对销售、采购等则是严格的计划管理。如CE是个大型跨国公司，它的现金流控制到以小时为单位。公司总部抓住不放的是公司战略、财务、投资、重要人事。如戴纳的总部非常简洁，管什么？就管战略、管政策、管财务、管对外投资和采购、管二级机构的主管人员。类似这些讨论对我理解现代公司的组织和机制都很有启发，对后来二汽改革方案的制定有重要参考意义。

为了制定适应经营开发型的组织管理体制的改革方案，我们用了一年多的时间，组织了100多名干部，研究整理出报告资料74万字。研究了多种可能的方案，在这个基础上领导班子又对照党的十三大精神反复研究，进一步完善了方案，还在处级干部中征求意见，统一认识。方案确定后，就做“三定”工作，就是定机构、定职能、定编制。这次改革的总体目标定为“建立经营开发型体制的基础，转变经营机制，发展生产力”。改革方案的要点是二汽和二汽集团向公司制框架转型。这项改革牵动面很大，只能成功、不能失败。为此，做好方案准备、统一思想至关重要。

1987年10月，我们召开厂务扩大会，专题研究企业组织体制和运行机制改革问题。12月，我作为党的十三大代表参会回来后，组织厂领导和有关处室领导在襄阳基地闭门开了四天的会，主题就是贯彻十三大精神，推进二汽体制机制改革。1988年元月下旬，召开三天全厂厂处领导的工作会，讨论十三大之后二汽的形势任务、现状和矛盾、改革和目标、改革的实施与安排，最重要的目的就是统一认识，激发改革的紧迫性，为1988年下半年实施这一改革做好准备。

轿车项目上马

1986年，二汽三个车型10万辆建设任务完成并通过了国家验收。下一步怎么发展？从卡车的布局上，我们已经有了“向上”“向下”的占位，但8吨车还在开发中。当时，卡车的销路很好，比较赚钱。所以，厂里有一种意见，就是年产10万辆翻番，扩大产能到20万辆。另一种意见认为，在10万辆的基础上，通过挖潜、填平补齐，充分利用既有产能，把较多的资金用在8吨车上。我的主张是后者。我想，当务之急是赶快把8吨车搞上去，完成卡车产品布局，再抽出力量上轿车。这样，才能在国内汽车业站住脚，因为这时桑塔纳已经开始生产了，对我们影响很大。经过反复讨论，得到了领导班子多数人的赞同。接着，我们调整了二汽的“七五”计划，砍掉总计约需10亿元投资的64个项目，以有限的资金保证“七五”期间年递增1万辆生产能力，保证老产品不断改进。同时，集中力量开发出具有国内先进水平的8吨平头柴油车，使二汽的汽车产品由长头扩展到平头，由汽油机扩展到柴油机，由中型车扩展到重型和轻型车。调整后，“七五”期间二汽保持了同行业较好的经济效益，完成了卡车的布局，也为轿车发展创造了条件。

筹备上轿车的难度是很大的，首先就是国家这一关怎么过？当时，国家对二汽这类大厂管得很死，因为它是国家财政收入重要来源。二汽的产品发展、重要项目、重大投资国家不仅要管，而且管得很具体。另外，当时很多人的还停留在轿车是资产阶级高消费观念之中。二汽与一汽和上汽不同，从来没有搞过轿车，要让国家批准上轿车非常困难。

1986年10月，我们向国家计委上报了二汽要求“开展普通型轿车前期工作”的报告。12月18日，又通过《二汽动态》向国家计委反映：“汽车企业横向联合的积极性很高，但中吨位卡车已经没有发展空间，那么联合起来干什么？”12月27日，国家计委主任宋平在这份简报上批示：“二汽多次提出发展小轿车，国家似乎没有必要去限制。”并要求有关司局进行研究。看到这个批示，我非常兴奋，感到有机会。于是，马上赶往北京，找到国务院经济技术社会发展研究中心，与副主任张盘以及鲁志强等人一起讨论策划。最后，做了一个方案：请当时国家经委的技术经济研究所组织国内调研，由其邀请外国专家介绍国外轿车发展状况；在调研的基础上，举办一次高层研讨会，梳理会上的主要意见，最后向国务院汇报。这是1986年年底1987年年初商定的事。

1987年5月，中国汽车工业发展战略研讨会在二汽召开，段君毅、周子健、马洪、饶斌等老领导，有关政府部门人员、经济学家、汽车企业的领导一百多人到场。会议分作两个阶段：第一阶段，由经委技术经济研究所何世耕所长发布调研报告，日产和丰田的专家分别就国际轿车工业情况及对中国轿车发展的建议做了发言。第二阶段，等外国专家离场后，我们闭门讨论，到会的领导都讲了话，政府部门的人发言，企业的人也发了言。大家对汽车业的战略地位、发展目标、未来产品结构、发展模式等进行了讨论，都赞成应及早部署轿车生产，防止中国市场一启动就被国外企业占领。孟厂长的发言讲到汽车产业发展规律，他说卡车最多是“中学水平”，轿车才能达到“大学水平”，中国的汽车工业中学毕业了就应当也有条件“上大学”。还说，从国际经验来看，“大厂造小车、小厂造大车”，像一汽、二汽这样的大企业，进一步发展还是要转向搞轿车。一汽厂长耿昭杰发了言，我的发言主题是《轿车工业的战略抉择》，提出当前国家必须在五个方面做出决策。

会后，国务院发展中心汇总会议情况，形成了一个政策报告，由马洪主任签报给当时的中央领导。领导有一个批示，意思是：北戴河期间议一次，请计委、机械委准备意见。知道这个消息后，我意识到，接下来就要抓紧落实二汽的项目。我很快就找了中汽，与陈祖涛、李荫环、薄熙永等人商量，争取中央到北戴河办公期间进行汇报，看能不能把项目拿到。为此，我做了一些准备，8月赶到了北戴河。在那里，我给常务副总理姚依林写了一个报告，讲到中国发展轿车的必要性和二汽下一步发展的形势，为什么要上轿车，上轿车的思路、资金来源，等等。因为之前有宋平的批示和中央领导对发展中心报告的批示，所以姚依林同志很快决定在北戴河召开国务院会议，专门讨论二汽项目。会议请了张劲夫、李鹏副总理以及计委、经委、机械委、中汽总公司等部委参加。开会前，随着参会领导陆续到北戴河，我逐个进行了拜访，包括李鹏副总理、计委黄毅诚、经委林宗棠、机械委何光远，向他们介绍二汽发展情况和发展轿车的方案，回答他们提出的问题。一个一个谈完，我心里有了底，认为问题应该不大。

8月12日，汇报会由国务院副总理姚依林主持，开得很顺利，到会的人都很支持二汽搞轿车。陈祖涛首先汇报。他讲到刚刚在二汽开过汽车工业发展战略研讨会，大家认为中国发展轿车的任务应当提上议程，条件最好的还是一汽和二汽。还说，二汽在轿车上做了不少工作，国家应当支持。汇报时，我提出不要国家直接投资发展轿车的规划，还提出两种可供选择的方案：一种是“技术引进，自主建厂，进口替代，远期出口”；另一种是“联合开发，合资办厂，出口导向，进口替代”。何光远说，发展轿车再搞“全国支援”另起炉灶的做法已不可取。要上，只能靠一汽、二汽。上海已经既成事实，希望三家发展方式和进度适当错开。黄毅诚、林宗棠和张劲夫都发表了意见，没有人反对。李鹏说：“原则上同意二汽的意见，轿车就这三家，也不再批了，口子要守住。”所以，“三大”就是从这里来的。关于两种方式，李鹏说：“可先从第二种方式起步，不要走SKD、CKD组装的道路。”姚依林做总结，他说：“原则同意二汽轿车总规模30万辆，分两期实施，第一期15万辆。二汽发展轿车应当首先从第二种模式开始，瞄准出口为主，一汽是挡住进口。二汽这条路会艰苦一点，实在不行再说。”会后，形成了会议纪要，二汽轿车项目就此落地。

按照国务院领导“货比三家”的要求，我们先后和五六个国家的16家公司进行过接触。最后落到雪铁龙是两大因素：一是法国政府承诺这个项目中国可以是“零外汇”。他们提供全部外汇贷款，而且其中一半是软贷款，年利率2%，宽限期11年半。建厂11年后企业已经赚钱了，还款的压力比较轻。二是雪铁龙提供一款还没有投放市场的“未来车型”。也就是说，我们两家投产的时间差不多，等于一开始我们就有一个能够跟上当代水平的产品。

在谈判最紧张的时候，遇到了1989年政治风波。当时，我们搞产品设计、工厂设计的，还有商务谈判代表等四五十人在巴黎。事后，我们的人搞不清情况，法国人也傻眼了，到底还能不能合作？当时，在巴黎谈判负责人是宋祖慰。他们找到大使馆，但使馆也弄不清楚国内的情况。这时的经贸部部长郑拓彬在比利时开会，其间到巴黎，跟宋祖慰等人说：“二汽的谈判地位可能会受到影响，但事情会过去的，你们不应该放弃。”谈判还在继续，但情绪很不稳定。我们决定，这时候要加强领导，请马跃同志出马。6月10日，他出发去巴黎，指导谈判，去督战，稳定军心。

政治风波后，法国政府的态度立即发生变化，对外汇贷款的承诺变得含糊了。10月以后，国内平静了，东风-雪铁龙这样的大项目法国政府绝不想放弃。我把情况向国务院领导做了汇报。国务院领导当时也有想法，那时候西方国家都在“制裁”中国，希望这个项目成为一个打破封锁的突破口。与此同时，国务院副总理邹家华做了不少工作，疏通国内各部门，国家计委抓紧审批最后的合同。雪铁龙和法国方面也很着急。11月，雪铁龙前总裁、中国项目总管哈夫纳来到中国。他告诉我，法国政府很重视他这次来华，法国政府官员跟他说：“这个项目，政府是承诺过的，政府始终是支持的。六四事件后，尤其是在七国首脑会议期间碰到了很大的困难，在与中国没有相互对话的条件下做出了决定，冷静下来也感到不妥。现在，外交部正在设法解决这个问题，如果贷款不能解冻，法国财政部长和经贸部长已经答应可以出具正式公函，向中国政府保证这个项目的所需贷款。我们现在去不了，你代替我们去。”PSA集团总裁嘎里威对他说：“不能让德国大众总裁一次次跑中国，你必须去，抓紧沟通，准确表达我们和政府的意见。”我把谈话的情况立即书面向领导做了汇报。11月8日，李鹏总理、邹家华副总理等在北京钓鱼台接见了哈夫纳。在一段交谈后，李鹏总理说：“万事俱备，只欠东风了！”最终，12月19日，我们东风和雪铁龙双方在法国正式签约。

1991年，朱镕基同志到二汽考察之后，决定让我到北京工作。当时，我有些犹豫，因为我觉得还有很多的事没有做完，像企业内部的管理体制改革还没有结束，神龙轿车项目也才定下来，刚开了第一次董事会，我不太愿意放下这些工作，但最后还是决定服从大局。1992年8月17日，我最后一次主持召开了厂务会议。9月，我就到了北京。

二建立现代企业制度的决策过程

1992年9月，我到北京后就任国务院经贸办（后改为国家经贸委）副主任，由企业管理者转变为政府官员，身处管理国民经济和协调国家日常经济工作的综合部门，我主要还是以分管企业为主。因为有了大型国有企业的管理经历，所以对于从事和企业相关的政府工作并没有感到不适应。相反，在考虑问题时能考虑到企业的实际情况，比较接地气。另外，以往在和政府多年的沟通过程中，我也了解政府的运行规则。因此，到政府部门工作后，也还算得上得心应手。

“建立现代企业制度”的决策背景。

我上任后，首要的任务是研究贯彻《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，这是镕基同志倡导并组织制定的，1992年7月出台。它与1994年出台的《国有企业财产监督管理条例》形成姊妹篇，是贯彻《公司法》最重要的两个文件。

这里，有一个重要背景。1992年初，邓小平在视察南方期间发表重要谈话，把社会主义姓“资”姓“社”和市场同计划的关系点破、讲透了，这是中国改革道路上的又一次思想解放，为国家经济体制的转型奠定了基础。同年10月，中共第十四次全国代表大会召开，确立社会主义市场经济体制的改革目标。如果说，此前我们的改革还是在计划体制框架下的政策性调整，那么现在则是从国家制度层面实现了创新，也就是既要保持社会主义的优越性，又能利用市场经济体制保障资源配置的高效率。所以说，建立社会主义市场经济的改革目标的确立，既是党的一项伟大创举，也是改革开放的一个里程碑。

十四大之后，中央立即着手研究如何通过一系列理论政策的突破和战略部署，把建立社会主义市场经济体制的改革目标落地。这就是十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》所要完成的任务。

1993年6月3日，中财办召集会议。会上决定，为给《决定》的起草打好基础，部署了16个调研课题。其中，由我牵头组织其中第二个课题——“建立现代企业制度”的调研。会上，起草小组副组长曾培炎介绍了三中全会的任务，文件起草的情况，传达了江泽民同志几次提出并要参与起草的同志回答的一个重大问题：公有制、国有经济与市场经济能不能结合，怎样结合？曾培炎说：社会主义市场经济是邓小平思想的重要部分，他早就说，社会主义为什么不能搞市场经济。培炎同志要求大家坚持解放思想与实事求是结合的精神，力争在一些重点难点问题上有所突破。他说：建立现代企业制度，增强企业活力仍作为改革的中心环节。

接到这个调研任务，我感到压力很大。我理解，当前面临着严峻选择：在公有制、国有经济的框架内，如果能找到其与市场经济对接的新的实现形式，培育出千万个独立的市场主体，那么我们就可以顺利实现社会主义市场经济的改革目标。如果找不到公有制与市场机制的结合点，要么为了坚持公有制、国有经济，只得退回到计划体制，要么为了坚持利用市场机制，提高资源配置效率，就得私有化。显然，这两种结果都不是我们愿意接受的。我们要做的是，把公有制和市场机制的“好处”都拿到。这个绕不过去的问题就聚焦到国有企业的改革之上。所以，公有制、国有经济和市场经济能不能结合、怎样结合，也就是国企改革的基本命题。当时，国内外舆论普遍认为，国有经济对应的就是计划经济体制，选择市场经济就只能选择私有化。

我认为，要破解这一历史性难题，用传统的政策性调整是做不到的，必须通过制度创新。建立现代企业制度是一把钥匙，但都是没有人能解释它的内涵。我的理解是：“使拥有国家投资的企业与其他所有制企业一样，成为平等、独立市场竞争主体”的那种企业制度，就是我们追求的企业制度。这就是《决定》起草小组责成我牵头组织的这个课题必须完成的任务。想到这里，我确实感到压力很大。

6月下旬，由我们国家经贸委牵头，13个部委、院、所共20多人组成的现代企业制度调查研究组立即启动。调研组组织学习讨论，邀请专家座谈，并听取了薄一波、吕东、袁宝华、周建南等老同志的意见，草拟出详细的调研提纲和调研的主要指导思想：（1）围绕建立社会主义市场经济体制的目标，塑造适应市场经济的微观主体；（2）既吸收国外企业制度演变中的成功经验，又注意研究中国国情和特色；（3）运用现代企业制度解决改革中的一些深层次问题；（4）注意新旧体制衔接和政策的连续性；（5）重点解决好国有大中型企业问题，制止国有资产流失，提高国有资产运作效率。

7～8月，调研组分赴上海、山东、福建、广东、黑龙江，同其中100多个单位（包括省市经委、计委、体改委、财政、银行等综合部门，有关厅局以及协会、工会，部分国有大中型企业和集体、三资企业，大专院校及研究单位等）、300多人进行了座谈。在调研中发现，经过十多年的改革，国有企业的活力和过去相比已经有了明显增强，在所有权与经营权相分离和扩大企业经营自主权等方面取得了显著进展，并在国民经济中进一步发挥显著作用。以1991年为例，全国国有工业企业共10.4万户，数量上占全部工业企业20%，销售收入上占67%，上缴利税上占83.5%。这表明，中央始终将国企改革置于整个经济体制改革的中心环节来抓的战略已初见成效。但是，在市场经济日益发展的现状下，国有企业的活力仍显不足，三分之一企业明亏、三分之一潜亏的局面长期未能得到根本扭转；许多大中型国企一直难以走出困境，有的甚至成为国家的沉重负担。具体体现为五个“重”：一是税负重；二是债务重；三是潜亏和亏损挂账严重；四是人员负担重；五是社会负担重。国有企业所处的这种尴尬境地，与那些市场导向的非国有企业——乡镇企业、三资企业等的蓬勃发展相比，悬殊和反差尤其明显、强烈。

“建立现代企业制度”的决策过程

1993年8月10日，调研组修订完成了《现代企业制度调研报告》第三稿，向中央领导小组办公室和《决定》起草组做了汇报，就建立现代企业制度的目的、制度要点、实施步骤等提出了思路和框架，共分6个方面40条。

关于建立现代企业制度的目的，调研组提出，现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。在建立现代企业制度的各项要点中，我们提出了理顺产权、完善法人制度，建立现代企业组织制度和管理制度这三个方面。其中，产权问题不仅绕不开，而且首当其冲。就这个问题，我们在报告中提出，理顺产权关系，完善企业法人制度。这是因为，产权问题不解决，国有企业虽有法人的名义却无真正独立法人地位之实，难以实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，难以摆脱作为国家行政机构附属物的处境，而国家也难以摆脱为企业承担“无限责任”的境地。因此，我们提出：企业法人制度的实质，是确认企业拥有独立的法人财产所有权，并据此享有民事权利，承担民事责任，从而使企业真正具备自负盈亏的能力。如果说，此前实行厂长（经理）负责制解决的是企业从无人负责到有人负责的问题；那么，确认法人所有权要解决的是从有人负责到有能力负责的问题。要确立法人所有权，就要理顺产权关系，将终极所有权（即国家所有权、股权）与法人所有权相分离。

对于这次汇报，起草组的领导和专家总的来说还是肯定的。温家宝同志说，建立现代企业制度是建立社会主义市场体制的重大课题，是这次《决定》中的重要内容，对未来发展生产力、巩固社会主义制度非常重要。你们的报告有深度，有突破，你们关于改革的指导思想、步骤、重点、难点和起草组的思路是一致的。同时，你们的想法更周密，更细致，更深刻，应该肯定。接下来，温家宝提出，下一步有几个问题请你们注意：一是建立现代企业制度的改革和现有政策如何衔接？例如历史包袱怎么办，承包制怎么过渡，和财税、金融将来的关系如何协调，这些问题在方案设计的时候不能回避。二是要对改革的实施步骤做进一步深入的研究，要有一套完善的制度来保障，要预见未来可能出现的问题，要以规范的制度来保障能够平稳地推动。此外，温家宝还提出关于理论突破问题。他说，改革实践需要理论突破，例如联产承包责任制的提出就是这样。当前，在企业改革中的两权分离等方面，也希望有重要的理论突破。在这个问题上要贯彻不争论的原则，既要使理论界能够畅所欲言，又不要和搞实际工作的纠缠在一起。此外，他还指出，有法人所有权的企业才能独立地承担民事责任，对于终极所有权、法人所有权的概念，要有一个科学严密的界定。

围绕8月10日汇报会的各方意见，我们又进一步征求了厉以宁、王珏、江平等经济界、法学界专家学者的意见，经贸委党组也对此进行了专题讨论。在此基础上，又做了两次修改，把“法人所有权”的提法改为“法人财产权”。为做好起草工作，中央决定直接听取部分课题的研究成果。基于我们这个课题的重要性和突破性，排在了第一个。

9月6日，我代表调研组就《现代企业制度调研报告》第五稿，向中央政治局常委们做了专题汇报。调研组在汇报中提出，要按照社会主义市场经济体制要求组织、建立以法人制度为核心、以公司为主要形式的现代企业制度，主要包括五点内容：（1）确立企业法人制度，依法赋予企业法人财产权。企业不再按所有制形式而是按财产形式和承担责任形式来划分，自主经营、自负盈亏，平等竞争，从而摆脱政企不分的局面，成为独立核算的市场主体。（2）国家作为企业的出资者，享有企业资产的终极所有权（股权），对企业资产由实物形态管理向价值形态管理转变，以出资额为限对企业法人的债务承担有限责任。在此基础上，通过资产流动实现优化配置，从而使国有资产保值增值，巩固公有制主体地位。（3）与现在的工厂制企业相比，作为法人企业的公司是适应市场经济体制最典型和最具代表性的企业组织形式。对于一般竞争性企业，可逐步改造为公司法人企业。（4）公司的所有者、经营者和生产者之间通过股东会、董事会及经理、监事会等机构形成权责分明的有效制衡机制，从而促使企业以追求最佳经济效益为主要目标，保障投资者利益。（5）公司具有科学的财会、用工和工资等管理制度，有明确的经营效益导向和完善的责任监督体系，这有利于它对市场和宏观调控做出灵敏反应，从而规范自身经营行为，并提高内部科学管理水平。由此，通过建立现代企业制度，实现公有制为主体与市场经济的接轨。在财税、金融等体制改革形成市场经济宏观体制框架的同时，构造符合市场经济体制的微观主体，从而实现两者相呼应，从宏观和微观两方面促进社会主义市场经济体制的形成。

会上，调研组还就此前起草过程中几个重大问题的处理建议，以及8月10日汇报会时的讨论意见，向政治局常委进行了汇报。主要包括：（1）关于如何界定企业法人财产权问题。起草过程中，各方对于理顺产权关系，实行国家拥有的终极所有权与法人财产权（或法人所有权）没有异议，但是在使用“法人财产权”还是“法人所有权”概念上提出了不同的理解。调研组最终采用了即将出台的《国有企业财产监管条例》中的“法人财产权”提法，并界定了其与终极所有权的各自内涵，目的是避免因理解上的混乱而造成国有资产的流失漏洞，从而既保证国有资产的统一完整，又保证企业法人财产的独立性。（2）关于在公司体制中如何体现党组织的政治核心作用的问题。这也是在起草讨论中涉及最多、争论最大的问题。调研组认为，建立有中国特色的现代企业制度，企业党组织的政治核心作用不能削弱。因此，结合公司领导体制规范化的要求，我们提出：“企业党组织的负责人可通过法定程序进入董事会、监事会，参与企业重大问题的决策”。这样，既从制度上确保了党组织保证、监督作用的发挥，也较好地处理了股东大会、董事会与党组织之间的关系。（3）关于如何推进国有企业公司化改造问题，调研组提出，进行公司化改造不仅是企业名称和外在形态的改变，而且是我国企业制度上的一次重大变革。因此，在推动中必须注意：第一，不是全部国有企业都要改造为公司，改造也不能一哄而上地进行，应从实际出发，依法、有条件、通过试点分门别类、分期分批进行。第二，在工作程序上以有限责任公司作为改革起步，有条件的尽可能改造为多个股东的有限责任公司。第三，设想用十年左右时间稳步推进并完成，从而保证改造的成功率。（4）关于清理和解脱国有企业历史包袱问题。起草讨论过程中，各方一致认为，在向市场经济过渡时，企业背负了大量传统体制下造成的各类沉重包袱，如果这个问题不解决，即使过渡到现代企业制度，也难以改变面貌。为此，调研组提出区别情况，清理、解脱国有企业不合理的历史包袱，并提出了一些具体的政策建议。

汇报之后，江泽民同志指出：这里面涉及很多法律上的概念，比如对终极所有权等，怎么准确理解，要进一步搞明白。此外，会上几个比较集中的问题，一是关担心引进了有关产权的概念和改革会造成资产流失；二是关于国有企业是不是一定要向公司转型，有的领导认为没有必要；三是将来企业的资金来源主要靠什么，有的领导认为还是应该靠银行，而不是资本市场，等等。给我的感觉是，一些领导对企业制度为什么必须要改还不理解，也不赞成，认为国有资产就是国家所有，不要在这里做文章。对此，温家宝同志进行了相应地解释和说明。接下来，李瑞环同志说：你们提的这套东西，到底是一个长久规划还是马上就要实行的政策？当前，整个国家改革的根本问题就是企业问题，今后改革成功与否，取决于企业改革能不能成功。所以，改革的最大困难就是企业。从一定意义上来说，其他的改革都要为企业改革服务。会议最后，江泽民同志指出：建立中国特色的现代企业制度，最重要的一点，是要搞清国有资产在符合市场经济发展条件下的实现形式。此外，在国有企业的公司化改造问题上，要稳步推进。除了公司制外，也不排斥其他适合的企业组织形式。总之，一切要从实际出发。

会后，调研组按照会上提出的意见对调研报告又做了认真修改。说实话，我当时的压力很大，感觉中央领导同志似乎对于建立现代企业制度改革的意义和途径还没有形成很好的共识。是我没说清楚，还是方案本身就有问题？后来，曾培炎同志找我谈了一下，他肯定了我们的调研成果，他认为主要还是事先交流不够。在接下来的修改过程中，我们更加注意同《决定》起草组保持更多交流。最终，八易其稿，完成报告。尽管如此，我对接下来《决定》中将怎样表述“建立现代企业制度”，心里还是没有底。

令人惊喜的是，当11月份十四届三中全会召开的时候，《决定》中几乎全部吸收了调研组最后一稿的基本观点，并在此基础上开创性地提出：坚持公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开，管理科学的现代企业制度。以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。《决定》进一步指出，现代企业制度的五大基本特征：一是产权关系明晰，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。二是企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任。三是出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。企业破产时，出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任。四是企业按照市场需求组织生产经营，以提高劳动生产率和经济效益为目的，政府不直接干预企业的生产经营活动。企业在市场竞争中优胜劣汰，长期亏损、资不抵债的应依法破产。五是建立科学的企业领导体制和组织管理制度，调节所有者、经营者和职工之间的关系，形成激励和约束相结合的经营机制。所有企业都要向这个方向努力。

这说明，在中央常委会之后，领导同志做了大量工作，统一了思想。《决定》的出台，使我们感受到了中央对于建立社会主义市场经济体制、深化国企改革的决心和魄力。

“建立现代企业制度”的配套措施

在确定建立现代企业制度的同时，与之相适应的体制环境建设也提上了决策日程。1993年底，全国人大颁布了《公司法》，为建立现代企业制度试点提供了法律依据。这样，企业改革就有两条线并行推进。一方面，抓紧制定推进现代企业制度建设所必需的政策和文件，选择少数企业开展试点。另一方面，必须建立一系列与现代企业制度相适应的“基础设施”。朱镕基副总理对这件事非常重视。在他的领导下，国家经贸委与财政部、国资局、劳动部等部门一起抓了几件大事，为后续的改革创造了条件。

首先，进行财务会计制度改革，引入三张表，即资产负债表、利润表、现金流量表，使企业财务会计制度基本实现了和国际惯例接轨，可以用国际通行的指标体系清楚地评价每个企业的财务状况和经营状况。镕基同志亲自邀请安达信等国际知名财务公司、咨询公司的专家，帮我们一起来研究企业的财务准则和会计制度，并组织了大规模的企业培训。

第二，建立注册会计师制度。朱镕基同志亲自推动在广州、上海、北京建立了三个会计人员培训中心，培训注册会计师。以后企业年度财务报告都应通过会计师的审计。他说，如果中国能有10万个达到水准的注册会计师，整个经济水平会是另外一个样。

第三，在全国范围内对国有企业进行清产核资，按照新的财务会计制度摸清家底、建账建制。搞了清产核资和新的财务制度，企业在财务管理上“跑冒滴漏”甚至一团乱麻的情况得以改善，整个水平提高了一大块。

第四，进行财税体制改革，以新税制规范政府与国有企业的关系。

第五，完善企业破产制度。镕基同志非常鲜明的观点是，政府有责任帮助下岗失业的职工，绝不能挽救没有希望的企业，因为那是无底洞。为了使丧失竞争力的企业可以依法退出，由经贸委牵头组织有关部门和专家实施破产法的调研。我们到重庆、太原、齐齐哈尔三地，分别邀请政府部门、司法部门、企业领导和专家座谈讨论，听取意见，也讲解实施破产的必要性。从中发现破产过程最难的一点是职工下岗失业的问题，破产清算后没有钱补偿职工。我们就准备由国务院出台一个暂行规定，修订破产财产的分配次序。经国务院批准的《国务院关于在若干城市试点国有企业破产有关问题的通知》，其中最重要的一点是，破产企业的土地使用权出让所得优先用于破产企业职工的安置。这就为每年国家拨出一定的冲销呆坏账的额度，在试点城市开展“有计划的破产”创造了条件。

第六，建立社会保障制度。沈阳国企职工说，“进了工厂的门，就是国家的人”。就是说当时职工没有社会保障，依托的是企业保障，因此职工只能进不能出，没有流动性。进入90年代中期转向买方市场，企业亏损，停工、半停工，发不出工资等状况日益严重。面对严峻的形势，镕基副总理明确提出企业要减人增效，恢复企业活力。要使员工可进可出，必须有企业保障转向社会保障。为此，几乎从零开始建立三条社会保障线：最低生活保障、国企职工养老保险和失业保障。

此外，还有一个情况需要说明一下。1993年底，开始酝酿选择100家企业进行建立现代企业制度的试点。在100家试点企业中，经贸委负责70家，体改委负责30家。从经贸委这边的情况看，试点遇到的第一个问题是，国有企业不知道谁是自己的老板。试点是要按照1993年底公布的《公司法》进行股份制改制，而企业都是按照原来《企业法》登记的。要转成股份制，必须要有一个出资人，或者一个出资人机构，但是，企业找不到，不知道谁是自己的老板。国有企业和政府部门只有行政隶属关系，没有清晰的产权关系。怎么办？很多企业说，那就这样吧，自己当自己的老板。那个时候，你要把出资人机构搞清楚，整个试点工作就要全停下来，什么都动不了。而且，所有者问题又特别敏感，你要让中央来做决定，短时间内是做不出来的。当时，只能在这种条件下去做一点儿事，成效是有限的。最后，多数试点企业选择了国有独资的企业形式，只有少数企业吸收了外来的投资人，搞成有限责任公司，当然上市的股份制企业就更好一些。

三国有经济的战略性调整

20世纪90年代中期，随着社会主义市场经济体制框架的逐步确立和现代企业制度的建立，出现了一批有活力、有实力、在国内外市场上颇有声誉的国有大中型企业。但与此同时，有相当数量的国有企业机制不活，效益不高，负担过重，处于十分困难的境地。在大规模投资建设搞了若干年之后，整个经济状况已经发生了变化，由短缺开始转向过剩，包括轻工纺织，也包括一些基础制造业。企业没有产业升级和创新意识，依然延续扩张产能的老路，造成恶性循环。在这种情况下，企业的状况极具恶化，亏损大幅增长。为此，由国家经贸委牵头，进行了一些改革探索，为国有经济的战略性调整创造了条件。

“优化资本结构”城市试点

优化资本结构试点是指以城市为依托，以搞好国有经济为目标，发挥城市的综合功能，配套改革，统筹治理。1994年初，国家经贸委会同国务院九部委提出优化资本结构城市试点建议，得到国务院原则肯定。6月24日，李鹏总理主持国务院第35次办公会，决定将优化资本结构试点列为国有企业改革四项试点工作之一。

8月2日，在国务院会议上，原则同意经贸委等提出的优化资本结构城市试点的方案。主要是以试点城市为依托，在推进企业转换经营机制的前提下，在补充资本金、加快技术改造、减轻债务负担、分流富余人员、实施破产等方面实现重点突破。国务院责成经贸委联合国家计委、财政部、劳动部、人民银行、审计署、税务总局、国有资产管理局、工商银行等八个有关部门共同提出的试点方案。从下半年开始，进入试点的城市有18个；到1996年初，扩大到50个大中城市（到最后，扩大到了118个城市）。

1996年3月，在新进入的32个城市领导的研修班上，我做了一个报告。其中，特别讲了深化国企改革的思路，必须调整的问题和试点的做法。

一是由注重搞好每个国有企业转向搞好整个国有经济，这是搞好国有企业思想认识上的一次解放，工作上的一大进步。从“一厂一策”地搞好单个企业，到“连环解困”，再到国有企业的整体优化；从对所有国有企业的“普度众生”，到集中精力抓“关键的少数”，再通过优势企业采取联合、兼并、收购等方式重整劣势企业。也就是更加注重把单个企业放到区域经济中去考虑，决定哪些企业要扶持，哪些企业要调整，哪些企业要淘汰。

二是由注重减税让利转向优化资本结构，使国有企业改革进入更高的层次。我国国有经济的特点是存量巨大，但结构不合理。这是造成国有工业低效率的重要原因。从对各类企业轮番减税让利的政策调整，到以城市为中心优化国有资本结构，搞好国有企业的工作走上了更多地运用符合市场经济的方法、手段，优化国有资产配置，提高国有资产存量配置效率的轨道，从根本上改变国有企业的低效益问题。

三是由以企业为对象的改革，发展到以城市为依托，发挥城市优势进行综合治理。改革发展到今天，再就企业改革谈企业改革已难以奏效，企业所面临的几乎都是深层次问题，如结构调整，政企分开，企业国有资产管理、运营、监督体系的建立，培育要素市场，投融资体制改革，建立健全社会保障体系，等等。这说明企业自身的改革与各项配套改革的关联度已明显增大，必须把企业改革和相关改革作为一个整体来推进才能奏效。城市作为一级政府和财政，有能力在权限范围内创造改革的良好气氛，使试点工作可以上下联动，横向交叉，配套推进。

四是由注重挽救国有企业转向推进优胜劣汰。解决国有企业的结构性矛盾有两种办法，一是扭转企业的亏损，二是消灭亏损企业。应当说这两种办法同样重要，到底适用哪种办法，要因企业而宜。对于那些已经丧失了市场的企业，政府再用任何传统办法挽救都是无济于事的，应当转向重点扶持优势企业，使它们形成新的生长点，成为结构调整的主力，为那些特困企业的被兼并和破产创造条件。

五是实现优化企业资本结构和国有经济资本结构的目的。以城市和当地政府为依托，从企业内部和外部双管齐下，推动转机建制，优化企业和国有经济的资本结构，是国有企业进入市场的一条必由之路。

优化资本结构城市试点工作的具体做法包括：

“增资”。多渠道增加国有企业的资本金和生产经营资金，减轻企业不合理的债务负担。通过制定有关政策，一方面鼓励企业自觉建立多渠道增补生产运营资金的机制，另一方面抓紧探索建立和完善国家对国有企业的资本金注入制度，为建立现代企业法人财产制度奠定物质基础。以上海市为例，在增资减债方面总结出“六个一块”的思路，即“主体多元吸一块，存量盘活调一块，债权转股换一块，兼并破产活一块，企业发展增一块，政府扶植补一块”。通过“六个一块”，1995年上海市国有工业企业的资产负债率从80%降至73%。

“改造”。把企业改革与技术改造有机结合起来，在推进企业经营机制转换的同时，推进企业技术进步，加速结构调整，促进产品升级换代，使企业获得成为市场竞争主体的技术保障。在改造方面，试点城市或制定城市企业技改规划，或制定技改纲要，将技术改造资金向城市的支柱产业、骨干企业、拳头产品倾斜，培植新的经济增长点，带动了城市工业结构的调整。

“分流、分离”。即分流企业富余人员，分离企业办社会职能，抓紧社会保障体系的建立，创造条件逐步减轻企业办社会负担。作为政府，要致力于建立和完善社会保障体系，逐步实现离退休和失业职工的社会化管理；要创造条件分步接收企业的各项办社会职能；要大力培育劳动力市场，实施再就业工程，并积极探索通过发展中小企业增加就业机会的可靠途径。试点城市在分离办社会职能、分流富余人员方面各具特点、形式多样。一是开发新的生产项目，兴办各类企业；二是企业间劳务输出，调剂余缺；三是新建企业优先招收老企业富余人员；四是鼓励职工自谋职业，实行离厂谋职、厂管养老或重新就业；五是对年老体弱职工提前厂内退养；六是分流到社会，进入劳动力市场，参与社会调剂。

“兼并、破产”。破产指对资不抵债、不能清偿到期债务的企业依法实行破产，推动优胜劣汰机制的形成。相对于破产而言，兼并引起的社会震动较小，银行的损失也较小。通过大力推进和规范运作兼并破产，使优势企业得到低成本扩张，困难企业找到最现实的归宿，使国有资产存量在流动中实现优化配置。以上海市为例，按照有所不为才能有所为的原则，把企业兼并与城市的改造规划和实施经济发展战略相结合，与突破地区局限、重构合理的产业结构和企业组织结构相结合，与充分重视产品品牌和企业声誉相结合，与资产重组和国有资产保值增值相结合，提高了国有资本对社会资本的调动力和渗透力。

实践证明，优化资本结构城市试点工作的收效显著。仅以第一阶段试点为例，截至1995年底，在增资减债方面，18城市共增资减债100.99亿元。在改造方面，18城市技改投资总额820.39亿元。在分离分流方面，18城市共分离学校、医院、托幼园所等非生产性机构4218所，分流富余人员140.67万人。在兼并破产方面，18城市共兼并企业336户，共依法裁定破产终结企业103户，已核销呆账8.16亿元，占需核销呆账总额的33.61%。除了这些具体成绩，尤为重要的是，试点为我们找到了一条符合市场经济的搞好国有企业和国有经济的可行之路，并在此过程中更加增强了对建立社会主义市场经济体制的信心。

减人增效，实施再就业工程

兼并破产是使国有企业走出困境的一种方法。企业有兼并破产，职工就有下岗分流。90年代末，朱镕基副总理在辽宁考察时，就国有企业“三年脱困”问题所指出的办法，其中之一是要推动兼并破产，实施再就业工程，减人增效。

在深化国有企业改革的实际工作中，我们深切地感受到，这是振兴国有企业的一个前提条件和一条根本途径。部分职工下岗、再上岗是经济结构调整时期必然经历的过程。做好下岗职工基本生活保障和再就业工作，是实现党中央、国务院关于大多数国有大中型企业“三年脱困”的一项关键性措施和重点工作，关系国有企业改革的成败。

1998年5月，中共中央、国务院在北京召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，部署国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作。6月，《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》下发，规定此项工作由劳动和社会保障部、国家经贸委组织实施。接到任务后，我们预感到这项工作将会极其艰巨。当时，全国范围内已经属于挽救无望的企业大约有15000户左右，如果加上其他尚有希望企业的下岗人员，共涉及1200万人左右。这么多人员，如何实施下岗分流、减人增效，推进再就业？这个“马蜂窝”怎么捅，捅出了问题可怎么办？

有一次，我到辽宁调研。省经贸委同志介绍，沈阳市下岗职工108万，每个员工只拿到8000元的补贴。国家经贸委企业司副司长宋毓钟带队到辽宁省杨家杖子矿务局协调企业破产的事。会议结束后，一出门，看到40多名职工齐刷刷地跪在地上，一双双无望的眼睛看着他，他们不知道下岗后如何面对未来。我们这位司长见状，眼泪也哗地涌了出来。这只是当年艰难改革的一个缩影。各地不断传来的一些情况，使我深感国企改革、结构调整真是一场波澜壮阔的革命，国有企业职工付出了巨大的代价。但不改革没有出路，必当迎难而上。

竞争的机制就是催生催死的竞争，既有的产业和企业结构已经不能适应发展的形势，试点城市在可控的情况下推进，通过企业的兼并破产实现结构优化，是现实的正确选择。试点的成果应当是建立和不断完善企业有生有死、职工能进能出的基础设施。为此，国家经贸委特别注意把下岗职工基本生活保障和再就业工作放在突出地位，强调优化资本结构试点必须与优化劳动力结构相结合，开展减员增效必须与切实保障下岗职工基本生活相结合，在编制1998年全国企业兼并破产计划中，我们提出兼并破产计划与职工再就业计划两个计划同时编制，同时上报，同步审核，同步实施。再就业计划不完善的，兼并破产计划不受理、不审批；再就业计划落实不好的，银行不予核销呆坏账。

同时，经贸委党组认真研究了各地试点情况后提出，要把工作重点放在企业，把中心建在企业，把政策落实到企业。把充分调动企业和职工做好再就业工作的积极性，作为经贸委推动再就业工作的关键环节。具体从六个方面开展：一是督促、指导企业按照“积极稳妥、量力而行、突出重点、加强调控”的指导思想制定下岗分流计划，建立职工下岗申报备案制度。二是指导、帮助企业建立、完善再就业服务中心，规范职工下岗程序，确保下岗职工基本生活，促进再就业。三是督促、检查企业和有关方面按照“三三制”原则落实资金。四是指导和督促试点城市兼并破产、减员增效计划与再就业计划同步实施。五是指导企业加强职工思想政治工作和做好舆论宣传工作。六是教育督促企业领导班子秉公办事、廉洁自律、和群众同甘共苦。

上述措施中，建立再就业服务中心，是保障国有企业下岗职工基本生活和促进再就业的有效措施和基本组织形式。一方面，再就业服务中心既是在社会保障体制还不健全的情况下，创造出来的一种现实可行的保障方式和与未来社会保障方式相衔接的桥梁；另一方面，也是企业与职工建立新型劳动关系，通过市场配置劳动力的一种过渡形式，是减轻国有企业的负担，建立规范的用工制度，引导下岗职工适应市场就业机制的重要措施。

1998年7月上旬，经贸委在上海组织河北宣钢、沈阳黎明、金川有色、宜兴陶瓷、马鞍山钢铁、江汉石油、二重、云锡等130户困难大、人员分流任务重的国有大中型企业负责人参加培训。通过学习《通知》精神、学习上海在建立再就业服务中心中的经验等，真正搞清中心的性质和任务，企业为什么要建中心，如何建中心，如何管理和运作，如何保证中心充分发挥保基本生活、促进再就业的功能。

根据上海和试点城市的经验，我们进一步提出，再就业服务中心的运作要把握好九个要点：（1）建立中心的组织机构，企业领导班子中必须有人负责。（2）积极稳妥地制定下岗分流计划，制定分流方案。按规范的职工下岗程序操作，不得夫妻双方同时下岗。（3）建立下岗职工申报制度，按照当地政府的要求，及时向有关部门办理申报手续，接受有关部门的工作指导。（4）企业、中心要与下岗职工签订协议，明确各方的责任和义务，规范各方的行为。（5）落实人员，要派有工作经验、责任心强、热心为职工服务的专职人员从事中心管理工作（上海的经验是每30～50位下岗职工配有一个联络员或辅导员）。（6）发挥党、团和工会、职代会作用，认真做好思想政治工作，做到“无情调整，有情操作”。（7）明确资金来源，理顺资金渠道，确保资金及时足额到位，中心管理费用和工作人员开支不得在基本生活费中列支。（8）根据劳动力市场的需求，组织下岗职工参加再就业指导和再就业培训。（9）与劳动力市场保持联系，多方面寻找和开拓就业岗位，帮助下岗职工再就业。

截至1998年7月上旬，全国已建再就业服务中心7214个，其中试点城市6118个，占85%。另外，到1998年上半年，全国下岗职工数为11.6万人，其中进入再就业中心的有7万人，占下岗总人数的60%。

在推进再就业过程中，通过实行减人增效、下岗分流、再就业中心、基本保障线政策等务实有效的措施，托管、安置1000多万下岗职工。在社会保障制度尚不健全的情况下，开始建立国有企业职工可以流动的机制。在这一过程中，我们也更加深刻认识到，分流富余人员不仅仅是解决历史包袱，而且建立企业能生能死和职工能进能出的流动机制。这是经济和企业活力的源泉。在传统体制下，由于缺乏人才流动机制，使许多人的潜力和聪明才智不能充分发挥。因此，下岗分流、减员增效，推进再就业工程，绝不是一项简单的救助性慈善事业，而是一项影响深远的战略工程，最终形成通过市场配置劳动力的机制，使企业能够根据生产经营的需要来决定用人数量和调整职工队伍结构，使职工能根据自己的特长、能力来选择自己最能发挥才能的岗位。

抓大放小：放开、放活国有中小型企业

90年代中后期，全国各地的中小型国有企业自发地搞起了产权制度改革。对此，中央领导同志很关注，担心国有资产流失，职工利益得不到保障。其中，山东诸城的做法极为突出。因为这一改革涉及了最为敏感的产权问题，看法各异、褒贬不一，诸城的一把手陈光还被人戏称为“陈卖光”。诸城改革究竟是好是坏，可行还是不可行，引起了国务院领导的注意。

1996年3月，朱镕基同志带领我、体改委的洪虎副主任、财政部张佑才副部长、证监会周正庆主席、工商银行刘廷焕副行长等政府部门领导和吴敬琏、张卓元等经济学家到诸城调研。

诸城是潍坊市辖内的一个县级市。我们通过调研了解到，1992年，陈光担任诸城市市长时，该市企业存在的问题确实严重。（1）企业大面积亏损。全部150家独立核算的国有企业，有多达103家明亏或暗亏，亏损额高达1.47亿元。企业资产负债率高达93.5%。（2）全市财政收入增长缓慢。1992年只有1.09亿元，与1980年相比平均每年增加不到600万元。（3）政企不分，企业自主权不落实。政府对国有企业承担无限责任。这种情况下，陈光决定把这些企业卖给职工。在之后的三年左右时间里，陈光通过出让产权、破产等多种形式，将全市近300家乡镇办以上国营或集体企业通通出售给了职工个人，“陈卖光”也因此得名。三年间，诸城市改制企业的状况明显好转，1995年基本扭转了亏损局面。1992年大型企业1户，中型企业7户。利税过千万的企业1户。到1995年发展到大型企业7户，中型企业25户，利税过千万的企业12户。

3月22日、23日，我们在诸城看了几家企业，开了一天半的座谈会，一边听市领导和企业的汇报，一边提问题与他们考论。当时，朱镕基请山东省地市一些干部第二天到诸城来，和国务院调查组的人开会。为了准备第二天的会议，在朱镕基的主持下，3月23日晚，我们调查组连夜先开了个内部会。镕基同志要到会各位对诸城做法分别谈看法，开展讨论。会上，大家对国有企业按净资产转让，对股份制、经营者和员工持股基本肯定；但是，对大股和小股占比过大，对股份合作制等还有些分歧。大家都认为，这作为多种形式中的一种探索，是应当肯定的，诸城的做法是基本成功的。如果各地都能做到，企业有了活力，政府放下了包袱，解决了我们国家的一个大问题。内部会结束时，朱镕基指定由我和吴敬琏在明天的会上发言，其他人做补充，他最后讲一讲。

在第二天的发言中，我根据内部会的讨论精神，主要谈了如下几点。首先，诸城市在搞好国有企业方面进行了大胆的探索，取得了可喜的进展。三年来，诸城国有企业活力有所增强，经济效益明显提高，财政收入增加，职工生活改善。按小平同志“三个有利于”的标准看，诸城搞好国有企业的工作是有显著成效的。

第二，诸城搞好国有企业的工作进一步证明了党中央、国务院一再肯定的采取“三改一加强”（改制、改组、改造和加强管理）综合治理的办法，是搞好国有企业的基本途径。从诸城企业汇报情况看，那些变化大、搞得好的，实际上还是靠采取企业的综合措施取得的。那些用一种办法、一套模式、“一抓就灵”式地解决企业所有问题的想法只能是一种幻想。“三改一加强”不是孤立的，而是相互联系、不能相互替代的。国有企业有机制问题，要靠改革生产关系来解决；有结构问题，要靠调整来解决；有发展问题，要靠投入和改造来解决；有负担问题，要以企业为主，多方消化来解决；有管理问题，要靠改进和加强基础工作，提高管理和经营效率来解决。其中企业改革要解决生产关系问题，对搞好国有企业有特殊重要的作用，是解决其他问题的重要基础，但它也不能代替其他方面的努力。

第三，深化国有企业改革，要采取多种形式，重点在于机制转换，方向是建立现代企业制度。建立现代企业制度有一个过程，各个企业要根据现阶段生产经营的处境和发展阶段选择适当的形式。对国有小企业来说，股份合作制是一种改革实践的创造，比较适合目前我国小企业生产力发展水平，是小企业转制中的一种重要形式，但也不是唯一的形式。总之，改制的形式可以多种多样，改制的时间可以有先有后。企业改制时重要的是在三个方面下功夫实现机制转换：一是政企分开，建立自负盈亏机制；二是进入市场，形成优胜劣汰机制；三是有效监督，建立能筛选管理者、制止错误决策的机制。

第四，放开放活国有小企业对县市经济具有重要意义。在社会主义市场经济条件下，小企业的地位和作用越来越突出，它是大型企业所无法替代的。去年中央经济工作会议和十四届五中全会明确要求，搞好大企业，放活小企业。从某种意义上说，在社会主义市场经济体制下，大企业代表国家的经济、技术实力，但小企业却创造了市场的活力，二者相辅相成，形成合理的企业结构。

第五，进一步深化改革，不断完善。诸城在搞好国有小企业方面取得很大进步，但工作还没有终结，有一些还需完善，有一些还需要看一看它的发展，再来总结经验。包括：其一，培育企业和职工的风险意识。绝对不能再是盈利时自己分红，亏了找政府，这样才能有强烈的主人翁意识、竞争意识、参与意识和监督意识，这是新体制、新机制发挥作用的基础。其二，不断完善股份合作制的治理结构，探索股民的权利如何发挥作用而不流于形式，真正形成对管理人员的筛选机制和对错误决策的阻止机制至关重要。其三，落实债务责任，处理好积累与分配的关系。现在还是创业阶段，还没有完成原始积累。可以考虑在企业资产负债率降到正常水平（50%～60%）之前，勒紧腰带不分红利或少分红利。其四，向职工转让国家所有者权益收入的使用问题。转让收入由市国资局上收，再以财政贷款方式借给企业的办法不符合国家政策。这些小企业负债率很高，技术改造欠账，流动资金短缺，改制中职工的投入以转让收入形式全部收走，改制中企业并未取得资金增量。这对企业走上良性循环很不利。较好的办法是国有资产仍留在企业，职工的投入作为扩股。其五，社会保障体系要进一步完善。小企业风险大，改制后，政府不再包揽职工的一切，尽快完善社会保障体系至关重要。

1997年，江泽民在党的十五大报告指出：“逐步消除所有制结构不合理对生产力的羁绊”。“国有经济比重少一些，不会影响我国的社会主义性质”。在国有经济结构调整中，集中力量抓好国有大中型企业，放活小型企业，从而把整个国有经济搞好，是一项重要决策。随着企业改革的深化，“抓大放小”作为一个方针得到了肯定，各个城市采取多种形式放开搞活小企业的工作迅速展开。

到1998年，全国国有工业企业共近7万家，其中有5万多家是小型企业，如果国家将他们都“抱在怀里”，搞不好大家就会死在一块。从诸城的中小企业看，去除债务和扣除社保欠账，每个企业的净资微乎其微，继续留在国有企业之列，掌握在政府手中已经没有必要。采取多种形式将大量小企业放开放活、走向市场是一项正确的决策。“放小”并不是甩包袱，而是为了“放活”。放活企业、放活市场经济，保住和增加就业岗位。

从“管企业”到“管资本”

1998年，我离开国家经贸委，到国务院发展研究中心任党组书记、副主任，负责产业发展与企业改革的政策研究工作。因此，我的主要精力仍然放在国企改革和国有经济的问题上。

90年代中后期，通过抓大放小、企业转制等有效措施，国有经济在一般行业大幅度退出，向基础设施、基础原材料、能源、重要服务业、重要制造业集中，取得了较好的成效。通过大规模投资，仅仅用十几年时间，就为我国工业化奠定了较好的基础。但是，迄今为止，在产业领域实物形态的国有企业仍是国有经济的主要实现形式，政府作为市场的监管者，同时拥有、管理和控制着庞大的国有企业群，这就造成政府不独立、企业也不独立，国有经济总体效率较低。这已经成为企业改革和经济体制转型诸多矛盾的焦点。为此，国有企业改革的主导方面应当由针对国有企业自身，转向在国家层面推进国有资产的资本化。国有企业再改革的命题不是政府机构如何改进对国有企业的管理，而是由“管企业”转变为“管资本”。

实际上，自1993年提出建立现代企业制度以后，国有资产管理体制改革的问题始终是人们关注的焦点。由于这是一项涉及社会主义市场经济体制最深刻的改革，党中央、国务院始终采取非常慎重的态度。在我们组织现代企业制度的试点的时候，遇到了一个很难绕过去的困难，就是试点企业找不到谁是自己的老板。为了把试点试下去，就出现了一个“授权经营”的概念，就是授权大型国有企业代表国家履行所有权。这样，试点企业重组核心业务和优质资产成立公司，到资本市场上市。未经改制的“母体”则成为一股独大的国有股控股东。这条路已经走通，各个试点企业纷纷效仿，很快成了一种模式。90年代中后期，中国资本市场有了较快发展，很多企业就是这样上市了。但是没过几年，进入新世纪，资本市场反应强烈，就是控股股东与上市公司财产关系不清、高管交叉任职、控股股东通过关联交易掏空上市公司。

实践证明，这是一种旧体制控制了新体制的改制模式。作为控股股东，它背着冗员、不良资产、债务和办社会职能的包袱，但解决这些包袱的资源都在上市公司。因此，便通过母公司与上市公司高管人员交叉任职、关联交易等手段，从上市公司获得特殊好处。这种转嫁历史包袱的做法，使母公司的股东代表而很难成为追求投资回报“真股东”。存续母体通过各种渠道将旧的体制因素不断向上市公司输出，造成治理结构扭曲，偏离建立现代企业制度的初衷。

早在1993年党的十四届三中全会提出：“对国有资产实行国家统一所有，政府分级管理，企业自主经营的体制”。“积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”。1997年党的十五大政治报告提出：“建立有效的国有资产管理、监督和运营机制”。1999年党的十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出：“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”。这些表述很严谨，但不能落地。在国企改革的三个关键点中，国有资产实现形式的转换和管理体制的改革相对落后，制约了改革的进一步深化。

2001年10月，中办通知我参加11月15日江泽民同志召开的座谈会，主要是听取进一步深化改革的意见。经过反复考虑，我写了一篇《关于深化国有资产管理体制改革》的发言稿，对这项改革的紧迫性、改革应实现的目标、改革方案应注意的问题提出了我的意见。

2002年，江泽民在党的十六大报告中提出，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这就使国有资产管理体制改革具有了可操作性。

十六大之后要召开二中全会，为新一届政府机构改革做准备，我参加了文件起草工作。其中，关于设立国资委是大家关注的重点。大家反复研究十六大报告中的那一段文字，讨论这个机构的属性、职能、定位和未来的可操作性。考虑到顶层国有企业整体改制还需要一个过程，国资委一步就做到“出资人”是不太可能的，需要一个过渡。那么，国资委算是怎样的一个机构？最后，家宝同志说：就叫“特设机构”吧。

2003年，政府换届时设立了国有资产管理委员会，集中统一代表国家履行出资人职责。这是中国经济体制改革新的突破，是国有企业改革新的一个亮点。按照十六大的规定，国资委代表国家“履行出资人职能”。但在顶层国有企业尚未进行整体改制的情况下，国资委面对的还是企业，管理对象还是企业。“管资产和管人、管事相结合”很容易异化为管企业。后来，银行改革走在了前面，成立了汇金公司作为持股机构，履行出资人职能，各大银行进行了整体改制。当时，我很希望国资委能以较多的精力创造条件推进央企的整体改制，由管企业转向管资本，履行出资人职责。但由于种种原因这一进程进展缓慢。从中央到地方各级政府承担着公共管理职能，又直接管理着一个国有企业群，实质上很难公平对待各类所有制企业。

2010年，中国政府与世界银行商定设立一个“中国发展2030年”的合作研究项目，中方由国务院发展研究中心负责。2011年底，我们完成了报告，征求有关部门意见，其中国企改革部分引起很大争议。实际上，类似的争议在社会上也有。我的判断是，一段时间以来，国有企业改革进入低潮，对国企改革正面的讨论少了，可是一些疑惑和担心在流传，国有企业也非常困惑。其中有一些是观点的争论，也有不少是概念上的含混。2012年，在十八大即将召开之前，澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推进改革。为此，我罗列了11个问题，一个个阐明了我的观点。

文中，我最想表达的意思是，目前的掣肘在于国有资产实现形式没有资本化，“顶层”国有企业没有进行股份制改制，所有权与经营权没有分离。应改革国有资产实现形式，利用公司制度的特点，“解放两个自由度”，使国有资本具有流动性；保障企业自主经营，做强、做大。国有经济的结构调整，不是以行政的力量改变一个个企业的业务结构，而是国有资本布局的动态优化。关键要使国有资本具有流动性；企业制度创新进一步要做的是使国家所有者转变成股东，将“顶层”国有企业改制成股权多元化的公司。这两方面的改革聚焦到一个点上，就是必须使国有资产资本化，由国有国营转向股份制。随着改革形势的发展，国企改革的主导方面应当及时转向由国家寻找能促进生产力发展的国有资产资本化的管理形式。

家宝总理看后批示：可供文件起草同志参阅，择机公开发表。2012年5月，《财经》杂志在刊登这篇文章时，标题定为《国企改革转入国资改革》，抓住了我最想表述的要点。6月4日，《人民日报》刊出的标题是《超越争议  公平竞争》，也切中了当时的要害。我的想法就是要超越争议，坚持公平与效率优先的原则。

在我看来，争论“国进民退”还是“民进国退”，是没有意义的。在法律规定范围内的各类资本都是国家发展的宝贵资源，都应当受到公平的保护和享有平等的竞争地位。作为执政的党和政府，追求的是所有资本资源都能最大限度地发挥潜能，把经济总量做得最大，而不是谁进或谁退。争论的焦点应当是竞争的公平性。人为地认定各类所有制成分在经济总量所占的比重和由哪种所有制成分保持绝对控制，违背了公平与效率原则。除少数极特殊领域外，各类企业所占比重应当是市场竞争的结果，高一点、低一点是动态的，无需特别关注。不能将人为规定的各类所有制所占比重放到超越经济发展的高度，不惜扭曲市场、降低效率，刻意实现。

政府对一些行业设定行政性垄断，给部分国企垄断地位，一个重要的理由是，国企社会责任意识强，便于政府控制和实现政府目标。这就成了限制竞争和排斥民营经济的重要根据。因此，实践中出现了三个问题：一是把国企作为调控经济的工具，给它设定多元目标，无规制地进行干预，使企业无所适从；二是行政性垄断造成政府与企业关系扭曲，市场规则被破坏，不仅降低了整体经济效率，而且成为社会不公和腐败蔓延的温床；三是通过控制企业，而不是法规和监管实现公共目标，难以取得预期的效果。例如，银行业在高息差的情况下，不断增加收费，遭到社会质疑。电信、广电同为国有垄断，但“三网合一”推进无果，政府深感无奈。客观地讲，责任并不在企业，而是这种制度设计有违经济规律。今天，形势已经发生了很大的变化，政府有足够的对全局产生影响的间接手段调控经济。除极少数领域外，已没有必要把国有企业作为发展经济的抓手、调控经济的工具，以干预微观来调控宏观。

时至今日，尽管国有企业改革已经取得了很大进展，但改革仍在路上。改革开放40年来，中央对国有企业改革的重大理论创新和指导方针是完全正确的。当前，正在进行的深化国有企业改革的探索，将为体制转轨、实现可持续发展进一步奠定基础。