多层次对外开放的决策过程

出自：《见证重大改革决策：改革亲历者口述历史》

林其辉（1931～），福建上杭人。曾任国务院特区办公室研究室副主任、综合司司长。

口述者：林其辉

访谈者：萧冬连、鲁利玲

时间：2007年8月17日

地点：中国经济体制改革研究会

整理者：萧冬连

我是1984年3月份从农机部调到国务院特区办公室的。一开始，特区工作归国务院办公厅管。随着改革开放的发展，特区发展比较快，1984年成立了国务院特区办，是副部级单位，主任是何椿霖，后来提为部级单位。特区办成立了几个处，我在综合处。我一去就参加了沿海开放城市座谈会的文件起草工作。

一进一步开放14个沿海城市

开放14个沿海城市的决策过程，应该从成立经济特区讲起。1980年，根据小平同志的决策，在广东的深圳、珠海、汕头市和福建的厦门市划分出一块地方，举办经济特区。8月26日，第五届全国人大常务委员会第十五次会议，审议通过了《广东省经济特区条例》，国家进出口管理委员会副主任江泽民在会上做了说明。会后，四个经济特区的建设开始启动。

但是，在一个社会主义国家，划一块地方，集中让外国的资本家拿钱来投资办厂，确实是史无前例的。我看过一些资料，在苏联初期，也曾引进一些外资搞木材加工，做过一些尝试，但没有成功。我国经济特区是在一些人的骂声和疑虑中发展壮大的，有人说，特区会变成外国的新租界、新殖民地，走到资本主义的邪路上去。小平同志有一句话，叫“摸着石头过河”。经过两年多的建设，特区到底建设成什么样了，他决定亲自到各个经济特区看一看，走一走。

1984年1月22日到2月10日，小平同志视察了深圳、珠海、厦门三个经济特区。听取了当地省市领导同志的汇报。其间，1月底视察了深圳特区、蛇口工业区等；2月初视察了厦门。当项南汇报到厦门特区太小，只有2.5平方公里，要求扩大到全岛时，小平同志表示赞同，他说：“我看可以，这没有啥子问题嘛！”他看了经济特区以后非常高兴，对三个经济特区都题了词。在深圳的题词是：“深圳的发展和经验证明，我们建立特区的政策是正确的。”在珠海的题词是：“珠海经济特区好”，在厦门的题词是：“把经济特区办得更快些，更好些。”三个题词可以看出邓小平的思想：特区不是建不建的问题，而是怎样建设更快更好的问题；对外开放不是开放不开放的问题，而是怎样进一步扩大开放的问题。回到北京以后，2月24日，小平同志专门找了几位中央负责同志谈话。说到视察经济特区的感想，他说：“我们建立特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放。”“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市，如大连、青岛。这些城市不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”小平同志还专门谈到了厦门经济特区问题，他说：厦门经济特区地方划得太小，要把整个厦门岛搞成经济特区。厦门岛全部搞成经济特区，就能吸收一批华侨资金，许多外国人也可以来投资，这样就能把周围地区带动起来，为它服务，使整个福建的经济活跃起来。

根据小平同志的谈话精神，中央书记处和国务院决定，3月26日到4月6日，在北京召开了沿海部分城市座谈会，到会的有天津、上海、大连、烟台、青岛、宁波、温州和北海等8市、4个特区，海南行政区和辽宁、山东、浙江、福建、广东和广西的负责同志。会议研究进一步对外开放一批港口城市的问题，同时研究了把经济特区办得更快更好、厦门特区扩大到全岛、搞好海南岛的开发建设等问题。为什么叫进一步对外开放？最初考虑，只开放广州、大连、上海、青岛、天津等条件较好的港口城市，大家叫作“广、大、上、青、天”，后来加上福州、宁波，7个城市。江苏省没有参加会，省长顾秀莲听说开这个会，赶到北京，找了胡耀邦、赵紫阳、谷牧，要求增加江苏省的南通市和连云港市，得到同意。其他沿海省领导同志也有这样的要求，这样，进一步开放的沿海港口城市成了14个，即天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海。5月4日，党中央、国务院转发了《沿海部分城市座谈会纪要》（中发〔1984〕13号）。随后，谷牧带领有关部门及特区办的同志，深入到每一个市进行调查研究，听取当地领导人的汇报，召开专门会议进行研究、落实。国务院逐个批准14个城市进一步对外开放：9月25日批准大连市；9月26日批准秦皇岛市；10月18日批准宁波市；10月20日，批准青岛、烟台市进一步开放；11月27日批准北海市；11月29日批准湛江市；11月5日批准广州市；12月6日批准天津市；12月19日批准南通、连云港市；1985年1月22日批准福州市；3月8日批准北海市；3月14日批准温州市。

给予14个沿海城市的政策，核心是扩大其对外开放的自主权。就是国家给它一个范围，在这个范围内，可以自己确定，不用到省和国务院及其有关部门审批。具体政策主要有7条：（1）放宽利用外资建设项目的审批权限。天津、上海3000万美元，大连1500万美元，其他500万美元以下。（2）增加外汇使用额度和外汇贷款。天津2.6亿美元，上海3亿美元，大连1亿美元，其他城市也适当增加。（3）积极支持利用外资，引进先进技术改造老企业。（4）对外资企业给予适当优惠。凡是技术密集、知识密集的项目，投资额在3000万美元以上的，或属于能源、交通、港口建设项目，按15%的税率征收企业所得税；投资机械制造、电子工业、冶金、化学建材、轻工纺织、食品、医疗器械、制药、农、林、养殖及其加工业、建筑业的项目按税法8折优惠，即征收24%的企业所得税；外资企业进口本企业自用设备、建筑材料、交通工具和办公用品，免征关税和工商统一税；其出口产品免征生产环节的工商统一税。（5）有条件的城市兴办经济技术开发区，实行类似经济特区的政策。形成投资环境比较好的“小气候”，集中地为外商提供投资场所。（6）大力发展加工出口。（7）调整几个城市的开放类别，都调整为甲类。

沿海开放城市与经济特区的区别有4点：一是在功能方面，经济特区是全国的经济特区，起到全国对外开放窗口和经济体制改革的试验基地的作用；沿海开放城市主要是发展本市经济，兴办经济技术开发区带动母城及腹地发展。二是在范围方面，经济特区有严格的管理范围，由国务院审批，只有在这个范围内才能实行特区的优惠政策；沿海开放城市在老市区内都可以享受优惠政策，范围比特区大得多。三是在审批自主权方面，经济特区被赋予相当于省级的审批权，沿海开放城市除天津、上海外，只能由省赋予它们审批权限。四是在优惠政策方面，经济特区不管是生产性企业还是非生产性企业，一律按15%税率企业所得税，经营期十年以上的实行“两免、三减”的优惠，技术先进性企业还可以延长三年；沿海开放城市只有知识密集、技术密集型项目或能源、交通、港口项目才能享受15%的税率，一般工业生产性项目只能按24%税率，非生产性项目不享受优惠。

兴办经济技术开发区是沿海城市进一步对外开放的一个主要内容。为什么要建立经济技术开发区呢？因为老城区经过长期的建设，地域布局已经布满，兴建外商投资企业没有适合的地方，即使有地方也只能分散布点，有些老城区基础设施落后，特别是交通、电讯不行，外商反映“进不去，出不来”。如果能找一个比较集中的地方建立经济技术开发区，可以集中搞好基础设施配套，先形成投资环境的“小气候”。对建设经济技术开发区，谷牧同志提出三个基本原则：一是尽量建设在老市区附近，这样可以充分利用老市区的生产服务条件和基础设施。当时资金比较紧，开发区单独搞宾馆饭店，投资比较大。二是建设用地尽量利用沙滩、荒坡，不用耕地农田。比如，大连利用了渔村，天津是盐碱地，广州是低洼地。三是开发区建设要从小到大，逐步发展，建设一批，投产一批，收效一批。这些原则以后基本上得到贯彻。但是省以下一些地区在设立开发区中出现了一些严重的问题。

经济技术开发区与经济特区是有区别的。在管理体制上，经济特区是相对独立的行政区域，经济技术开发区则是在所在市政府直接管辖下的一块实行某些特殊政策的开放区域；在经济结构上，经济特区是以工业为主、工商结合的综合型经济，经济技术开发区则以工业生产和科研为主，生活设施主要依托老市区；在优惠政策上，经济特区的外商投资企业，不论生产性的或非生产性的，均按15%的税率，但经济技术开发区内，只有生产、科技企业才能享受这个优惠；在减免关税上，经济特区进口的生活消费品和投资品多数是免征或减征关税的，经济技术开发区则一律照率征收关税。

二进一步开放长三角、珠三角和闽三角

开放沿海城市的政策实施后，1985年初，谷牧带领有关同志到各地调查考察，了解进展情况。短短几个月，不断取得新的进展，发展形势很好。谷牧向邓小平汇报，邓小平听了很高兴，说“看起来大有希望”。谷牧谈到了珠江三角洲、长江三角洲开放的条件很好，还提到闽南厦门、漳州、泉州三角地区条件与两个三角洲差不多，建议把这里十几个县也列为沿海经济开放区，这样既利于福建的改革开放和经济发展，又有利于加强对台工作。小平同志当即表示赞同，说：“好嘛！再加上闽南三角洲！”因为闽南不是三角洲，所以文件中写的是三角地区。根据小平同志的谈话精神，谷牧组织有关部门和地区的专家及熟悉情况的同志调查座谈，讨论三个地区的政策措施，并向中央书记处和国务院进行了汇报，中央赞同。

1985年1月25～31日，谷牧在北京召开了长江、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会，到会的有江苏、上海、浙江、福建、广东等有关地区和中央党、政、军有关部门负责同志。这个会我参加了，会上气氛很活跃，没有争论，大家很高兴，都希望把开放地区扩大一些。2月18日，中共中央、国务院以中发〔1985〕5号文件转发了《长江、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会纪要》。三个地区进一步开放的步骤是：由小到大，先“小三角”，后“大三角”。以点到面，“点”就是三个三角内的苏州、无锡、常州、嘉兴，湖州、泉州、漳州、佛山、江门等市的市区和重点县的城关区。“面”就是安排以发展出口为目标的，利用外资建设的农业技术引进项目、农产品生产基地和农产品处理加工工厂的上述市县的农村。有些项目不能在市区办的，如利用外资发展养殖业在城里弄不了，就要放到周围农村。这次会议列出了长江、珠江、闽南厦漳泉三角地区的经济开放区的市县名单，其中江苏省16个、浙江6个、广东17个、福建11个、上海10个，共60个市县。

1987年底，国务院提出“沿海地区发展外向型经济战略”，主要是加速吸收外国直接投资和发展国外原料加工装配业务，实行原材料来源和产品销售“两头在外”，大进大出，积极参与国际交换和竞争，加快外向型经济的发展步伐。1988年初，特区办向国务院提出了《关于加快沿海地区对外开放和经济发展的报告》。1月23日，小平同志充分肯定了报告提出的意见，批示：“完全赞成，特别要放胆地干，加快步伐，千万不要贻误时机。”小平强调：“沿海这个拥有两亿人口的广大地带，较快地先发展起来，从而带动内地更好的发展，这是一个事关大局的问题。”根据小平同志的批示，国务院特区办公室起草了《国务院关于沿海地区发展外向型经济的若干补充规定》，报请国务院批准下发，主要是扩大了沿海地区吸收外商直接投资的审批权限，鼓励利用中外合资合作的方式加快老企业技术改造，下放外贸企业审批权，改进进料加工出口的原料管理等问题。

继而在1988年又批准了一大批沿海经济开放区。1月，国务院下达《关于扩大闽南三角经济开放区范围的通知》（国办函〔1988〕2号），扩大了闽南三角经济开放区，包括莆田市及莆田、仙游，泉州市的德化，漳州市的诏安、云霄、南清、长泰、平和、华安，福州市的闽侯、长乐、福清、连江、平潭、闽清、罗源、永泰，共17个县市。3月，国务院下达《关于扩大沿海经济开放区范围的通知》（国发〔1988〕21号），把天津、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广西的133个县列入沿海经济开放区，其中辽东半岛、胶东半岛，河北环渤海地区，包括广西的一些沿海市县。6月，下达《关于扩大广东省沿海经济开放区范围的批复》（国函〔1988〕96号），将广东省茂名、肇庆、惠州、汕尾、阳江等35个县市列入沿海经济开放区。12月1～3日，国务院在北京召开沿海地区对外开放工作会议，国务院转发了会议纪要（国发〔1989〕5号），进一步推动了沿海经济开放区的扩大。1990年9月，国务院批准山东省济南市列入沿海经济区；1992年，批准广东省的韶关、河源、梅州列入沿海经济开放区；1993年2月和3月，又分别批准福建的三明、南平、龙岩、福州、漳州市和辽宁的营口市列入沿海经济开放区。至此，沿海经济开放区包括广东、江苏、浙江、辽宁、福建、山东、海南、广西所辖的304个市县，达两亿多人口。此后，沿海经济开放区就再没有批了，面积已经足够大了。

沿海开放区与14个沿海开放城市的主要区别有以下三点：一是范围不同。14个城市主要限于老市区，而沿海开放区除老市县城区外，延伸到农村，开放范围大得多。二是功能不同。14个沿海开放城市主要是利用外资、引进先进技术改造老企业，发展科研；沿海开放区按贸工农模式调整农业结构，发展创汇农业、轻纺工业、加工工业，增加外贸出口，把农业、出口提到很重要的位置。三是优惠政策不同。14个城市只限于老市区，知识、技术密集型的外资项目按15%的税率，其他生产性工业项目按24%的税率征收企业所得税。沿海开放区的优惠政策包括：（1）在城市市区、县城关镇以及重点镇，兴办的属于科研生产性项目，按24%的企业所得税税率征收，在开放区农村的以出口为目标的外商直接投资兴办的农、林、牧、养殖业及其加工业，也按24%征收，把优惠政策扩大到农村。（2）外商直接投资3000万以上兴办的能源、交通、港口项目及技术、知识密集型项目，经财务部批准，也可以享受15%税率的优惠。（3）这些企业的产品出口，免征出口关税和工商统一税。（4）广东、福州、浙江、江苏四省可办一至两个开放隔离区，选择一些岛或者沙丘举办实验农场，引进国外动植物优良品种进行试养试种，从获利年度起，5年内豁免一切税收。不过，这条优惠政策各省都没有利用。（5）适当扩大开放区内省辖市和重点县的审批自主权和出口经营权。以后，14个沿海开放城市所辖市县也列入沿海经济开放区，这样，优惠政策趋向一致。

还有一种保税区。保税区严格地限定范围，用铁丝网拉上，面积不多，一两个平方公里。保税区内进口的原材料和加工出口都不收关税。如果保税区内生产的产品转销国内，就要加收关税。进来多少原材料，用了多少，海关都要严格监管。保税区不办服务性行业，可以办一些包装、仓储、出口贸易。所以保税区被称为“境内关外”。

三海南“汽车事件”、“洋浦风波”和浦东开发

80年代中期，海南的“汽车事件”在全国引起强烈反响。实际上，1984年上半年以前，海南岛基本上是按中央的方针政策办事的，比较规矩，成绩比较显著，农业生产结构得到了调整，基础设施得到加强，对外开放开始起步。问题主要是从1984年下半年以后，在指导思想上发生了严重偏差，利用政策可以更快发展，进口不要批。不仅是机关，下面的企业都走私汽车，军队也搞这个。犯了严重的错误，忘记了国家利益，不听上级打招呼。当时，国务院特区办发现苗头，给他们打过招呼，说他们这样做是违反国家政策的，下命令他也不听。大量进口倒卖汽车，造成严重后果。“汽车事件”给海南留下了“三个包袱”。第一个是思想包袱，县处以上干部思想很不稳定，有的要求调走，人心浮动，不愿意在这里干了。第二个是案件包袱，有一些人倒卖汽车中有贪污问题，立案调查，查处的任务十分繁重。据掌握线索的有700多个案件，组织了200多个干部去查案件，中纪委的省里的干部都去了。第三是经济包袱，在“汽车事件”中，海南负担的贷款利息，要处理债权债务，达五六亿元，积压的各种物资11亿元。应该说，“汽车事件”对海南发展建设造成了一定影响。

中央、国务院对此非常重视，1985年初，中央纪委派了一个检查组，协同广东省委进行处理，对海南区党委进行帮助，区党委先后召开多次常委扩大会，反复检查错误，总结经验教训，放下思想包袱。10月27日到11月16日，谷牧带国家经委和国务院特区办的同志去广东，同广东、海南行政区的同志一起研究海南岛在“汽车事件”之后，如何继续搞好海南对外开放和开发建设问题。11月24日，谷牧在北京主持召开了沿海开放城市和经济特区联合办公会议，形成了《关于当前海南岛情况和需要帮助解决的问题的汇报》。国务院批准了这个文件，并明确批示：“海南岛的开发建设，必须真正立足于本岛资源，发挥当地的资源优势，要根据中央和国务院的文件精神，进一步制定好发展规划。广东省要切实加强对海南岛工作的领导，国务院各有关部门，对海南岛的开发建设要继续给予支持和帮助。”由于党中央、国务院及广东省地方政府的支持和国务院有关部门的帮助，海南岛克服了“汽车事件”和强台风灾害，尽快地走上了健康发展的道路。

党中央和国务院对海南岛的开放建设并没有因为“汽车事件”而改变。1987年6月，小平同志会见外宾时说：“我们正在搞一个更大的特区，这就是海南岛经济特区。”1988年4月13日，七届全国人大第一次会议同时通过了《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南岛经济特区的决议》。5月4日，国务院发布《关于鼓励投资开发海南岛的规定》（国发〔1988〕23号），国家对海南经济特区实行更加灵活开放的经济政策，授予海南省人民政府更大的自主权。海南经济特区与海南省还是有些区别的，海南经济特区就是海南岛，海南省还管辖海南岛以外的一些岛屿。

下面谈谈“洋浦风波”的情况。海南洋浦是一片沙石地，不长庄稼只长仙人掌，在那里沉睡了几千年，但那个地方港口条件比较好，水深，不淤，是许多国际航线的必经之地，国际航船都到香港葵涌码头加油、中转，负担很重。当时，考虑是不是把那里建成一个国际航线的中转地，可以作为香港葵涌码头国际航线的补充。海南岛领导也提出了利用外资，成片开发洋浦经济开发区的思路，香港熊谷组有意接盘。经海南省批准，拟向熊谷组（香港）有限公司一次性有偿出让30平方公里的土地使用权，国务院认可这个事。1989年3月25日，在全国政协七届二次会议，张维等5位学者提出异议和反对，说是“卖国主义”、“新殖民地”，情况比较严重。3月28日，小平同志做出批示，肯定“海南省委的决策是正确的，机会难得，不要拖”，同时要求“向党外不同意见的同志说清楚”。按照小平同志的批示，谷牧亲自到政协讲话，说明洋浦开发是利用外资的一种形式，不涉及主权，主权还是我们中国的。实际上，“洋浦风波”在1989年就说清楚了，不同意见也少了。但是，为什么延迟到1992年才获国务院批准呢？主要是三个原因：一个是1989年政治风波，对社会影响比较大，有不少工作需要处理，没有精力过问洋浦开发的问题；二是政治风波对外商投资产生了一些负面影响，外商处于怀疑观望的状况；三是有关部门领导同志心有余悸，比较慎重。

上海浦东的开发开放，是在小平同志亲自倡导和推动下不断发展的。与经济特区比较，小平同志认为浦东开发晚了些，1990年2月13日，小平同志在上海同朱镕基同志谈到浦东开发时就说：“你们搞晚了，你现在搞也快，上海条件比广东好，你们起点可以高一点。”回到北京后，小平同志又与江泽民、杨尚昆、李鹏等同志专门商讨浦东开发问题，并对李鹏同志说：“你是总理，浦东开发这件事，你要管。”随后，姚依林同志受托带领各有关部门同志到上海进行专题研究，提出了有关建议，李鹏主持国务院会议听取了姚依林的专题报告；江泽民同志主持政治局会议，原则通过了国务院提出的上海浦东开发方案。

1990年4月18日，李鹏赴上海正式宣布：中共中央和国务院决定，同意上海开发开放浦东，浦东实行经济技术开发区和经济特区的某些政策。6月2日，中共中央、国务院批准同意上海市委、上海市政府《关于开发和开放浦东问题的请示》。随后，上海成立浦东新区。国务院给予浦东新区比开发区和经济特区更为优惠的政策，一共有10条，其中包括：（1）浦东新区新增财政收入在“八五”期间不上缴，用于新区建设；（2）浦东新区内生产性外资企业、按15%税率征收企业所得税，同时实行“二免、三减”的优惠政策；（3）允许外商投资兴办第三产业，对现行规定不准或限制外商投资经营的金融和商业零售业，原则上可以在浦东新区试办。

浦东开发为什么没有引起争议？一是浦东开发开放区与洋浦开发性质不同，浦东新区与其他经济特区和开发区一样，是我们坚决实行更加开放的特殊经济区域，不是土地成片开发。二是浦东新区的开发开放比较晚，比经济特区晚了十年，过去建立经济特区的争论，虽然没有完全解决，但认识趋于统一。围绕经济特区的争论什么时候解决了呢？主要是小平同志南方谈话，对经济特区的社会主义性质做了肯定。经济特区姓“社”不是姓“资”。三是因为经济特区和经济技术开放区的发展和取得的比较大的成就，经验证明浦东新区的开发开放是正确的。

成片土地批租的形式后来在苏州工业园区也搞了，也没有引起争论。苏州工业园区与洋浦特区成片出让开发有所不同，苏州工业园区是中国与新加坡政府于1994年联合建设的工业园区，中方的土地等出资股份占40%，新方出资股份占60%，主要由新方招商引资。成立了苏州工业园中新联合协调理事会，联合协调理事会主席由中新双方副总理一级担任，每年开一次会，重大问题由理事会研究解决，主要是借鉴新加坡的经济管理经验，结合我国的国情进行推广。所以没有引起争论。当时，新加坡不只想搞一个工业园区，想搞几个。国务院没有同意，其他地方没有办。小平对新加坡的管理很有兴趣，国务院还请新加坡副总理吴庆瑞当顾问，吴庆瑞是学者型的官员，经常写文章。

四开放沿边和内陆城市

开放沿边、沿江和内陆部分省会城市的主要背景，是小平同志在1992年初发表了南方谈话。小平同志提出：“改革开放的胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。深圳的主要经验就是敢闯。”小平同志又指出：“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路，要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题。”他提出三个标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。肯定经济特区姓“社”不姓“资”。小平的谈话推动了对外开放的新高潮，对外开放进一步向沿海、沿边、沿江、内地推进，沿海建立了13个保税区，沿边开放了14个城市，包括中俄边界，新疆、云南、广西边界，在这些城市可以办沿边经济合作区。沿江开放了重庆、芜湖等6个城市及其开发区，内地开放了18个省的首府城市。这样就形成一种全方位开放的格局：东边有沿海开放地带，西边有沿边开放地带，中间有沿江和省会城市开放地带，整个布局比较合理了。

1992年，在小平南方谈话的鼓舞下，全国各地出现了一股“开发区热”，情况有些失控。为了抑制开发区热，1993年4月28日，国务院发布《关于严格审批和认真清理各开发区的通知》（国发〔1993〕33号），规定设定开发区实行国务院和省、市、自治区人民政府两级审批制度。国务院审批的属国家级开发区，省政府审批的属省级开发区。名称上也有所区别，国家级的称为“经济技术开放区”，省级的一般叫某某省的经济开发区或经济试验区。要求审批设立开发区要加强领导，合理布局，注重经济效益和社会效益；严格控制开发面积；严格依法审批土地，严格控制占用耕地。省、市、自治区以下各级人民政府不得审批设立开发区。把开发区的审批权限做了明确规定，以前没有这个明确规定。但是，以后实际上并没有严格按这个实行。

由于这次“开发区热”，导致长期冻结了开发区特别是国家级开发区的审批，该批的也不批了。本来中央文件规定沿江和内陆省会城市都可以办一个开发区的政策，一直没有兑现，直到1998年实行西部大开发以后，才陆续放开了审批国家级开发区的限制。因此，“开发区热”在一定程度上影响了国家级开发区的发展，都不搞了，一刀切了，1993～1998年间没有审批一个开发区。

全方位对外开放格局到什么时候才算形成呢？我考虑是1992年以后逐步形成的，以后以根据我国经济发展战略的需要不断完善提高。主要特征：一是全方位，形成了沿海、沿江、沿边、内地的开放带，互相结合，包括我国的东西南北中各个方位。那个时候还提出一个“沿路”（欧亚大陆桥）开放，实际上没有形成。二是多层次。有经济特区、沿海开放城市及其经济技术开发区、保税区、沿海经济开发区，最近出口加工区发展得比较快，江苏昆山搞得比较早。我理解保税区与出口加工区差不多。不同层次、不同功能的特殊经济开放区域，散布全国各地。三是多渠道。不仅向发达的西方资本主义国家开放，而且也向沿边的原苏联东欧的社会主义国家及发展中国家开放。全方位对外开放格局的形成，对我国发展对外贸易，改变与邻国的关系，提高人民生活水平，实现和谐社会，加速我国的经济技术发展，加快我国社会主义现代化建设，都有着十分重要的意义。

1990年代后，外商直接投资出现了一些新特点。主要是合资、合作企业减少，独资企业增加，形成独资化趋势。2006年独资企业占外商投资企业的比重约达75%。为什么中外合资企业逐步减少，外商大多转向独资呢？主要原因有：一是我国投资环境改善，政策限制放开了，为外商企业独资化提供了比较宽松的政策环境。以前外商对中国不太了解，办一个企业拿到中国政府部门去审批，手续很繁杂，现在是一个楼办公，一站式服务，手续很方便。第二个原因跨国公司从自身利益考虑，独资化可以实现利益最大化，这是独资化的内在驱动力。第三个原因是跨国公司资产转移需要掌握企业的控制权。他的比较保密的技术有了控制权要可以随便转移。据专家分析，外商投资独资化是全方位的、战略性的，长期而持续的，不是个别，偶发和随机现象。这个动向值得我们警惕。

外资兼并国内企业是外商独资化的一个重要措施，外商兼并不少国内的制造业，他不要搞什么基本建设，建什么厂房，通过并购很快就掌握了国内的企业。兼并企业价格定得低，很多国有资产流失了。有些外商企业并购国内企业，有他不可告人的目的，想控制我们的一些领域，必须引起重视。我们要加快反垄断法的立法过程，通过建立完善的投资竞争政策体系和产业和市场监管体系，规范和约束跨国公司对境内企业的并购行为及外商投资企业的市场竞争行为。国家对国内企业的管理也要加强，对事关国计民生的生产性行业，不能由外国企业兼购，鼓励和支持国内企业加强核心能力的建设，加强国有企业的管理，培养具有国际竞争力的国内大型企业，要有我们自己的跨国公司。