曹尔阶（1929～），江苏东台人。历任中国建设银行调查研究室副主任、主任，中国投资咨询公司总经理，中国国际金融公司高级顾问，清华大学经济管理学院兼职教授。
口述者：曹尔阶
访谈者：景学成、刘立娜
时间：2007年10月29日上午
地点：曹尔阶住宅
整理者：鲁利玲、刘立娜
1975年，我从财政部“五·七”干校回来的时候，建设银行已经并为财政部的基建财务司，对外保持建设银行牌子，同国家计委的基本建设综合局对口。当时，建行党组要我研究固定资产投资规模。我发现，在计划内的基本建设投资之外，增添了大量的由财政预算、部门资金、银行贷款以及企业的挖潜革新改造或更新改造的投资，使得投资规模大为膨胀。为此，我提出：基本建设战线长，已经不是当初的“投资层层加码”的概念，而是国家计委把一些更新改造投资甩在外面，由财政来拨款加上去。这说明，我们当时就已经有了“基本建设战线规模太大”的概念。但是，在1975年底、1976年初，“四人帮”搞了所谓的“批邓、反击右倾翻案风”，这一“批邓”，问题就被搁置了，没有人敢把报告往外拿。1976年10月，粉碎了“四人帮”，中央抓了拨乱反正，思想比较开放。所以，人们对“以阶级斗争为纲”、“以钢为纲”、“以粮为纲”这些大的提法都陆续提出了质疑。
一国民经济结构调整与“拨改贷”的提出
那个时候，国家的综合部门是三大部门，一个是国家计委，管投资的；一个是财政部，管钱的；再一个是国家建委，管基本建设。基本建设口子的总管是国家建委，谷牧是主任。从1970年以后，基本上每年是计委铺摊子，建委缩短战线，搞项目排队，缩短基本建设战线，集中力量打歼灭战。怎样才能缩短基本建设战线？国家建委很是挠头。
1978年，正是“大干快上”的时候。冶金部提出，可以从国外借贷款，上钢铁。冶金部部长唐克说：“不要怕当‘杨白劳’。”冶金部打算通过借外债，把“五五”计划时期的钢铁包下来。当时，银行界的同志到西方国家去考察，也提出信贷要介入投资，要打破基本建设只能用拨款、不能用贷款的禁区，调子很高。刘鸿儒还有个提法，就是“改变大财政、小银行的格局”。那个时候，在国家建委下面成立了基本建设经济研究所。所里汇集了不少知识界的有名人士，跟当时的社科院工业经济研究所相互唱和，在经济方面提出了不少新的主张。他们也认为，既然外国的建设可以用贷款来搞，那么我们国内的建设为什么不能由银行来贷款。还有一种看法认为，靠贷款来搞项目，有利于缩短基本建设战线。7月6日至9月9日，国务院召开务虚会议，主题是研究加快四个现代化的速度问题，经济管理体制改革也是重要议题。经济理论界把基本建设无偿拨款改成贷款的调子很高，这股风也吹到了国务院务虚会议上去。所以，务虚会也要求制定改进更新改造资金、流动资金和固定资产管理办法的具体方案。在这种形势之下，既然经济理论界有拨款改贷款的呼声，所以国家建委对这个建议是很积极的，呼吁要积极进行拨改贷的试点。
1978年底，党的十一届三中全会确立了实事求是的思想路线和改革开放的总方针，确定把党的工作中心转移到经济建设上面来。对经济体制总体上的认识就是一句话：权力过于集中。其表现，一个是计划直接控制，一个是财政统收统支，再一个是一切信用集中于银行。因为当时认为，如马克思所讲，“商业信用是资本家相互给予的信用”，既然社会主义没有资本家，我们也就不需要商业信用了。所以一切信用集中于银行，所有货款都托收承付，取消赊销，取消预付，没有商业信用。这样一种体制束缚了各方面的积极性，经济确实是很死的。因此，十一届三中全会确定了放权让利的基调，充分调动中央各部门、地方、企业和职工个人或劳动者个人四个方面的主动性、积极性和创造性。这是当时总的基调。
当然，在这个时期，也有不同的声音。1979年3月14日，陈云同志提出：“借外债必须充分考虑还本付息的支付能力，考虑国内投资能力。”3月21日，又在政治局会议上批评：“冶金部提出，要用外国人的钱，把钢的发展都包下来，是把问题看简单了，看孤立了。不按比例，靠多借外债，靠不住。”在这次会议上，中央政治局讨论1979年计划和国民经济调整问题时，陈云提出了规模问题，认为“基本建设项目太多，要下决心丢掉一批”。9月18日，陈云更加明确提出：“不要用自由外汇兑换成人民币来弥补基建投资的赤字。”应该说，在投资领域争论最大的，还不是拨改贷的问题，而是投资规模问题。在这个问题上，建委、财政部同国家计委有矛盾。
建设银行跟国家计委在这个问题上还有过一次很大的争论。建设银行调查了基本建设投资效果，向中央写了一个“情况反映”，认为当前基本建设战线的主要问题是“长”（战线长）、“散”（资金分散）、“乱”（管理混乱）、“费”（损失浪费严重），要搞好调整，必须先解决这个老大难的问题。调查结果显示，计划内基本建设投资不到400亿元，计划以外各种渠道简单再生产和更新改造工程的投资，倒有360多亿元，两者合计，号称“六大战场，760亿元”。这“六大战场”是指1979年各方面用于固定资产投资的资金，主要包括：（1）国家预算安排的基本建设拨款；（2）国家预算其他支出中用于固定资产的投资，例如，人防工程、地下电缆和战备工程、城市维护、商业简易建筑、挖潜改造拨款等等；（3）地方财政资金用于固定资产的拨款；（4）部门、企业留用的更新改造资金中用于固定资产的支出；（5）建设银行和人民银行各种技术改造放款；（6）引进项目到货付款的部分。当然，这同现在一年几万亿元的固定资产投资相比，还不到一个零头。但在当时国力的条件下，多搞一二百亿投资，却足以扰乱整个国民经济。全部固定资产投资已经相当于当年预算内外资金总和的50%多，大大超出习惯上认为“基建投资不超过财政支出40%”的看法。
这个情况说明，“基本建设投资”这个术语，已经不能如实地反映建设投资的规模。所以，我们认为，要用包括基本建设和技术改造在内的“固定资产投资”来衡量建设投资规模。当时，建设银行副行长刘礼欣，要我们起草了向中央反映情况的报告稿。但是这个问题太过敏感，建设银行党组不敢贸然上报。刘礼欣就以个人名义，报给了财政部党组书记吴波，吴波把这个材料略加修改，转报给了国务院财经委员会和陈云，这一下引发轩然大波。计委的同志说我们的材料是给余秋里“安放了一颗重磅炸弹”，立即写材料反驳。陈云是谨慎的，他说：一年的数字不一定能说明问题，要财政部按相同口径搞了一个30年的材料。最后在9月18日财经委员会召开的汇报会上，陈云下了结论：“经济的调整，即调整、改革、整顿、提高是必要的，并不是多此一举。计委这次提出1980年的基建投资是250亿元，财政部提出的是170亿元。不管哪个数字，都比1978年的451亿元和1979年的360亿元减少了。实际上，这就证实了1978年和1979年的投资超过了国家财力物力的可能。而这种超过国家财力物力可能的基建投资，自1970年以来或多或少就存在了。这就是基本建设战线太长的一个基本原因。”
这次争论的一个最重要成果，就是从此确立了“固定资产投资”的概念，基本建设与固定资产投资概念之争持续了一年多。在1981年五届四次人代会上，赵紫阳在政府工作报告中指出：“为了有效地推进技术改造，今后用于固定资产的投资，要把基本建设和技术改造的资金统一安排使用。”从1982年起，国家计委决定编制包括基本建设和技术改造在一起的统一的固定资产投资计划。固定资产投资的概念，就是在我们参与起草的报告里面第一次提出来的。报告认为，现在用基本建设的概念来衡量投资规模，已经不够了，而是要用基本建设和技术改造加在一起的固定资产投资的概念。在固定资产投资里面，基本建设和技术改造应该是此消彼长。当时，在这个问题上，我们跟国家计委确确实实是争红了眼。
当时，理论界的总体认识是，社会主义国家的经济体制有一个普遍性的弊端，就是社会主义国家存在着争投资、争项目的投资饥渴症。投资饥渴症形成了两个大锅饭：企业吃国家的大锅饭，职工吃企业的大锅饭。根源是什么呢？是国家对企业的无偿拨款和国家对企业的软预算约束。那时，科尔奈的短缺经济学还没传到中国来，但是，在知识界、经济理论界已经提出来软预算约束和投资饥渴症的问题了。同时，理论界认为，要在下放企业自主权的基础之上，国家对企业从税收、贷款上实行硬约束。硬约束是两个，一条就是利改税。普遍认为税收是硬约束，企业要依法纳税，不纳税就是违法。利改税还有一个主张，就是对固定资产实行占用税。也就是说，你占用了我的固定资产，你必须缴税。我记得，当时出了一个关于征收固定资产占用税的条例；另一个就是要把无偿拨款改成了银行贷款，有借有还，还本付息，这也是硬约束。
二“拨改贷”改革的决策过程
正是为了解决当时基本建设投资规模膨胀的现实问题，对投资规模要有硬约束，遂使“基本建设投资由财政拨款改为银行贷款”的意见正式提上中央的决策日程。
尽管国家建委和建设银行没有直接的行政领导关系，但是工作联系是很密切的。因为都属于基本建设口子，而且有许多问题，建委要搞施工项目排队，找不到人了解情况，就要找建设银行，让它调查了解情况。我们建设银行基本上对那些大的项目，每年都做一次调查，每个项目都逐一向国家建委汇报，提出建议。我记得，那个时候，建委开全国基本建设会议，下面就套着开建设银行的会。有的时候，全国建设银行的会不是在财政会议里面开，而是在建委里开的。谷牧同志曾几次讲过，说建设银行是我的好朋友，就是这个道理。正是由于这种体制关系，拨改贷的政策制定，主要是在国家计委、财政部（含建设银行）和国家建委这三个部门中酝酿，主要是国家建委决策。
实际上，拨改贷的决策几乎是与国民经济结构调整的决策同时做出的。早在1979年初，国家建委向华国锋提出拨改贷问题，华国锋表态：“基本建设投资要逐步由财政拨款改为银行贷款，今年就开始试办。”华国锋的这个讲话肯定了建委的看法。3月18日，国家计委向中央提交了《关于修改一九七九年计划的汇报提纲》。该《提纲》明确指出：“为了有效地缩短基本建设战线，提高投资效果”，要“对基建体制要作大的改革。目前基本建设采取国家预算拨款的办法，助长争投资、争项目，而不讲投资效果的倾向，应当逐步改为基建投资交由建设银行贷款的办法。改革基建体制这件事，要由计委、建委、财政部和银行抓紧研究，提出具体办法，并着手搞些试点。”这说明计委也承认基本建设战线长，承认拨改贷有利于缩短基本建设战线。3月21～23日，中央政治局听取和讨论了国家计委关于修改1979年计划的汇报提纲。
与此同时，建委、建设银行起草了《关于基本建设投资由财政拨款改为银行贷款的意见》和《基本建设贷款暂行条例》，先在上海征求一些单位的意见，要把他们原来申请的拨款给改成贷款。有两个单位顾虑还不上钱，当场就决定撤项目不建了。随后，将两个文件提交给计划会议、建委会议和财政会议，分别对《意见》和《条例》进行了讨论，征求了意见。3月27日，国家建委党组向中共中央、国务院提交了《关于改进当前基本建设工作的若干意见》，该《意见》认为，拨改贷“不仅是基本建设管理体制上的一项重大改革，而且对财政、计划、物资等方面的改革，也将起到一定的促进作用。”并将《意见》和《条例》提交到4月召开的中央工作会议，征求部分省、市、自治区党委主管经济工作同志的意见，准备由国家计委、国家建委、财政部联名报国务院批准试行。
8月28日，李先念主持国务院会议，同意国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》，并决定：把建设银行升格为国务院直属单位，由国家建委、财政部代管，以财政部为主。当时，国家建委对代管建设银行很积极。因为建委要抓缩短基本建设战线，建委没有腿，要有建设银行给它提供情况；而建设银行也愿意由建委代管，打着建委的旗号到建设单位，了解施工单位的基本建设情况，名正言顺。
三从“拨改贷”到发挥银行信贷功能
现在回过头来看，拨改贷的改革过程还是很顺当的，没有费太大的周折。我考虑，主要是两个原因：一是在投资分配上，拨改贷的改革并没有改变原来的规则；二是当时投资领域的主要矛盾是投资规模太大，拨改贷的矛盾没有那么大。
为什么说拨改贷在投资分配上没有改变原来的游戏规则呢？因为计划经济的投资体制，就是“计划上按部门归口、切块、分配投资”。这一条实行了很多年，一直到21世纪初的前几年，国民经济是全国各行各业的投资都要由国家计委统一来管，按部门归口、切块、分投资。冶金是一个部门，归冶金口，冶金口要在全国分二十七八块，把投资再分下去。拨款改贷款以后，计委还是照样分投资，并没有改变游戏规则。对财政部来讲，财政部是根据国家计委定的投资计划来定预算，然后按预算拨款。拨改贷改革是什么意思呢？它仅仅是把原来计划分配给建设项目的钱，先转给建设银行作为国家拨给建设银行的贷款基金，再由建设银行贷给建设单位。改的只是银行到项目单位这一段，把“领款条”换成了“借款条”，前半段并没有变。当时，财政部有句名言，认为“拨改贷”只是资金供应方式的改变，涉及不到管理体制的改革。可谓一语中的！拨改贷以后，国家计委还是照旧“按部门归口，切块分配投资”；财政部也还是照旧“根据投资计划列预算，按预算供应资金”。因此，在投资分配上，它没有触犯旧体制。这就是当时的拨改贷的实际状况。附带说一句，国家计委是想把拨改贷作为体制改革的一项内容。他们多次提出，要把基建投资拨给建设银行作为贷款基金，循环周转使用，但财政部不同意。财政部坚持，贷款前把基建投资拨给建设银行作为贷款基金，还款时则必须上交财政，不能循环周转使用。由于拨改贷触动不了计委，也触动不了财政部，因此没有什么阻力，有碰撞也是小碰撞；个别的同志有意见发表文章，但是提得很少。因此，基本建设争投资、争项目，不能都说是无偿拨款造的孽，不能说一改贷款就灵等等。一句话，在投资分配上，它没有触犯旧体制。
真正称得上改革的，是银行信贷介入投资，利用存款发放投资性贷款。在这个问题上，人民银行有功劳，李先念、邓小平有指示。早在1978年，人民银行就办起了5亿元小型设备贷款。1979年，中央提出：要“压积累，上消费”。所谓“上消费”，就是搞轻工。当时，轻工纺织要求追加20亿投资，财政部没有钱。财政部长吴波找人民银行行长李葆华商量，能不能借给财政部20亿，拨给建设银行作为贷款基金，由建设银行给轻纺部门贷款。李葆华说：那就干脆由人民银行拿20亿，直接发放轻纺贷款好了。正是从这里开始，为信贷资金介入投资开了头。然后，建设银行也从基本建设存款中拿出15亿，搞小型基建贷款；中国银行也对一些小型设备进口，发放小型外汇贷款。
周道炯主编《1949～1987中华人民共和国固定资产投资管理大事记》，中国财政经济出版社，1989，第270页。
1979年5月28日，李先念在一次会议上说：“建设银行要起蓄水池的作用，要在国家计划指导下，把张三暂时不用的钱借给李四用，可以利用吸收的存款发放贷款。”8月18日，在讨论《基本建设投资试行银行贷款办法的报告》时，李先念又说：“基本建设贷款不能突破国家基本建设计划，技措性少放款可以用存款贷。在建设银行的存款总额中，张三不用的钱可以给李四用，不要一个萝卜一个坑，要搞得活一点。”
这样银行利用存款发放贷款就有了尚方宝剑了。10月8日，在省、自治区、直辖市党委第一书记座谈会上，邓小平说：“是不是设想把银行作为发展经济、更新技术的杠杆。银行本来是要生利的，可是我们现在的银行只是算账，当会计，并没有真正起银行的作用。资本主义国家的银行是很灵活的，利息也不是固定的，有高有低。国家今后对企业的建设项目不要用财政拨款的办法，而要用银行贷款的办法，收利息。企业应该从银行借支，银行收利息嘛。建设银行一定要搞起来，要直接开辟门路，要做生意。”又说：“必须把银行真正办成银行，银行拨款的制度必须改革。财政体制，现在是集中不够，分散也不够。总的方针是，使地方财权多一点，活动余地大一点。”
从此，银行信贷介入投资，各家银行都想在支持地方建设上争座次。后来，国家计委每年都要求银行打一笔支持投资的贷款。虽然说这是一种体制改革上面的突破，但是对财政部无损，没有增加它的负担，所以财政部也是乐意接受的。赵紫阳当总理以后，就形成这么两句话：“吃饭靠财政，建设靠银行。”对于计委来说也是得益的，计委在国家预算之外平添了一大笔从信贷来的投资，于是就把“按部门归口切块分配投资”，拓展为“按部门归口切块分配投资和贷款”。对此，当时的建设银行行长武博山是有顾虑的。他认为，有可能冲击财政信贷平衡，所以他对这一条是不积极的，对每年国家计委向银行多要一笔贷款来扩大规模，甚至是反感的。
1984年5月15日，赵紫阳在政府工作报告中提出：要改革基本建设的管理体制，“在基本建设的管理上，必须简化审批程序，下放审批权限，减少环节，提高效率。今后除限额以上，需要国家计委综合平衡的项目，报国家审批以外，其余的实行分级管理、分级平衡。需要国家审批的，国家计委拟将过去的五道手续简化为两道手续，即只审批项目建议书和设计任务书。有关单位在设计任务书批准后，即可先行询价和预订货”。根据赵紫阳的报告精神，当年12月，国家计委、财政部、建设银行又发了一个《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定从1985年开始，全面推行拨改贷。
四对“拨改贷”的评价
拨款改贷款改革的成功方面有哪些？我考虑，其成功之处有两个方面。一个就是教育了所有建设单位，不能够无偿地使用资金，必须要有资金成本的概念。它有了一个参照系，这个参照系就是利息，你必须先把利息赚上，然后再去赚你的收益。对企业来讲，这一点是很重要的，这就把增强资金周转、提高经济效益，提到了企业的议事日程。在这个问题上，外国专家对我们这个拨款改贷款也是很重视。80年代初，世界银行的哈罗德就问过我：拨改贷付不付利息？我告诉他：低息，2.4%。他一下子就看出了这一改革的全部意义，很高兴地说：那就是说，你们的企业也要向市场买资金了。他的概念很清楚，利息是资金价格，企业也要到市场上去买资金了。所以，人家看得很清楚，你这是向市场化迈进的一大步，这是一大成功之处。
第二大成功之处，就是推动了银行的改革。因为在计划经济之下，对基本建设的项目，历来是只管拨款，不考虑投资收益。但是，银行贷款则不同，能不能够偿还贷款，责任落在银行头上。所以，从1979年开始，建设银行就在贷款上提出一个“多种摇钱树，不建赔钱厂”的口号。问题是，怎么能判断出哪些是“赔钱厂”，哪些是“摇钱树”？为此，我们不得不动员全行的力量搞投资信息调查，研究建设项目的产品供求状况和发展趋势，力求扶优汰劣。从1981年到1985年，前后搞了40多个产品和行业的全国调查，写出了40多本调查报告，不少情况获得中央领导的批示和重视。经济调查使建设银行在改革开放初期，避免了大约有50亿元的重复建设资金，并由此推动了贷款项目评估制度的建立，确立了审贷分离的原则。后来，建行又同国务院发展中心合办中国投资咨询公司，参与项目评估，我是第一任总经理。经济调查和项目评估，培养了建设银行的信贷干部，不但要关注投资产品的供求信息，而且要关注生产能力余缺的信息，以及技术的先进程度和竞争能力的信息。这正是改革开放后建设银行在项目评价上比较具有优势和竞争力的一个原因。
当然，在改革开放初期，由于各方面改革的不配套，拨改贷在实行中也存在一些问题。一个问题是，在我国，投资项目上不上，项目决策和产品决策都是由行政部门来定的。怎么能叫银行来保证这个产品的竞争力，负责资产的保值增值，以及贷款的偿还周转呢？因为能不能上，这是决策部门考虑的呀！这就限制了银行的作用。对银行来说，银行的钱是通过吸收存款获得的，包括用于国家预算内的资金，实际上是用利息从市场上买来的资金。但是，贷款项目却要听命于国家计委，银行对这一部分贷款项目，既没有决策权，又没有否决权，凭什么要让银行承担贷款的回收呢？这样，问题就来了。我曾经跟国家计委的同志开玩笑说：这个项目搞失败了，你们决策的人没责任，银行行长倒要“坐班房”。这个合理吗？国家计委的人对我这句话，非常反感。所以，在全面推进拨改贷以后，建设银行与国家建委就屡次提出来，在贷款问题上，银行对小项目要有贷款的决策权，对大项目要有否决权。这个矛盾一直延续到1993年成立国家开发银行。国家开发银行成立以后，又继续延续下去了。开发银行行长姚振炎有一次跟记者们说：我开发银行姓“银”，不姓“金”。意思就是说，我这个开发银行是银行，不是金库。不能要钱就给，我是要有借有还。实际上，他这个话隐含着我们说的要有决策权，要有否决权。
另一个突出的问题，就是拨款改贷款后，混淆了企业的自有资本和借入资本。财政部讲，拨改贷改变了资金供应方式。原来是国家拨款，是企业的自有资本，现在改成银行贷款，就成为借入资本了。所以，拨款改贷款是把这两个概念给混淆了。在国家没有任何投资的情况下，允许国有企业向银行贷款建厂、上项目，而且银行竟然同意给它贷款，这就为后面酿成国有企业的过度负债埋下了祸患。这就是拨改贷改革的荒谬之处。
在拨款改贷款的制度设计上，本来是考虑了资金的还款来源。在贷款的时候，是把原来计划分配的钱，先拨给建设银行，作为建设银行的贷款基金，再由建设银行贷给建设单位，这是前半段。后半段，建设单位建成投产以后，国家允许用税前利润来归还贷款。归还贷款的时候，做两笔账：一笔账是由税前利润归还建设银行的贷款，把这个贷款轧平；另一笔是把本来应该上缴的税前利润，转作为国家下拨给这个企业的固定基金。这一点很重要。这就保证了企业在还了贷款以后，它不是无主的企业，它还是国有资产，因为它是由税前利润作还款来源，所以它也不至于变成过度负债。当时，这个制度设计是考虑了这个问题的。但是从1985年拨改贷全面推开以后，每年的拨改贷大体上有100个亿。到了1993年底，建设银行经办的拨改贷余额已经积累到700个亿。再加上利用存款发放的贷款，就是投资型贷款，以及后来财政部自己开的口子，把一些本来有拨款的也改成财政信用，这些钱都要用税前利润来偿还，占用的税前利润越来越大。因此，在1993年宏观调控当中，朱镕基就认为，税前还贷是一大漏洞，决定取消税前还贷，只能够税后还贷。这样，财政的窟窿是堵住了，但是项目的还款资金却没有保证了。由此，就造成了国有企业过度负债的局面。
今天回顾来看，可以说，拨改贷改革的确是我们走向市场化改革的一个开端，但是在改革过程当中有缺失。由于我们当时的经济转轨刚刚开始，企业和市场都有一定缺陷，所以后来酿成了国有企业过度负债的后遗症。一直到1999年的“债转股”，也就是债权转股权，才把这项改革画上了一个圆满的句号。因此，我认为，拨改贷与后面的债转股的决策过程是连贯的。
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