出自：《见证重大改革决策：改革亲历者口述历史》
顾洪章（1930～），辽宁沈阳人。历任农垦部移民局干部，国务院农办安置办公室干部，中央安置办公室干部，国家计委劳动局安置组副组长，国务院知识青年上山下乡领导小组办公室负责人、副主任。
口述者：顾洪章
访谈者：马国川
时间：2009年4月14日
地点：顾洪章住宅
整理者：马国川
从1962年开始，国务院知青办已经换了很多茬儿，但我一直没有离开知青办。可以这样讲，在国家机关参加知青工作全过程的，除了我，大概没有第二个人。所以，我比较了解知识青年上山下乡的整个历史过程。根据我多年的体会，毛主席把知识青年上山下乡当作一场政治运动来看待，是作为一项重要工作，从头至尾都非常关注。所以说，毛主席不去世，“文化大革命”不结束，这件事情不可能收场。
一知识青年上山下乡运动进退维谷
从历史上看，知识青年上山下乡有两个阶段，即“文化大革命”前和“文化大革命”中。“文化大革命”前是有计划的上山下乡。从1955年开始到1962年，是以地方为主来搞的，数量很少。1962年，周总理开始抓这件事情，花费了很多精力，有组织、有计划地在全国范围内组织上山下乡。他的初衷是，探索一条解决城市就业问题的道路，同时也设想通过知识青年把科学文化带到农村去，有助于改变农村的落后面貌。“文化大革命”开始后，特别是1968年毛主席发表“知识青年到农村去，接受贫下中农再教育，很有必要”的指示，把知青下乡变成了一场“反修防修”的政治运动。所以，这时期的知识青年上山下乡运动，纯粹是一种政治冲动与政治行为。
1976年粉碎“四人帮”后，从中央到地方，忙于清理与“四人帮”有牵连的人和事。直到1977年12月12日，国务院知青办才召开省、市、自治区知青办负责人座谈会。这次座谈会采取只出题目、不回答问题的方式，主要听取地方的意见，为全国知青工作会议做准备。
座谈会开了一个月，到1978年1月13日才结束。座谈会集中反映了几个问题：（1）还要不要坚持知识青年上山下乡的方向？（2）怎样面对招工政策引起的思想波动。（3）在清查运动中，有些地方政策界限不清，打击面过宽。（4）管理知青工作的干部普遍感到压力大，心里急。大多数同志认为，对知识青年上山下乡应历史地、现实地看问题，简单地肯定和简单地否定都不适宜。毛主席历来强调做计划，办事情，要坚持统筹兼顾、适当安排的方针。城市青年，或者进学校，或者到农村去，或者到工厂去，或者到边疆去，总要有个安排。按照这个方针办事，正确处理好招工、招生、下乡、留城等问题，可以把工作做活，路子越来越宽。最后，座谈会确定，由国务院知青领导小组会同中组部、中宣部、最高人民法院、国家计委和财政、教育、农林、商业、公安、卫生、劳动、出版、物资等部（局），总政，以及工会、共青团、妇联，组织力量，对存在的问题，分别由有关部门进行调查研究，提出解决的意见。同时，建议各省、市、自治区党委参照中共中央、国务院的办法组织力量进行调查研究，总结经验，对所存在的问题提出解决意见，报送国务院。
根据这次座谈会的精神，3月27～28日，由有关部门及地方政府抽调三十多人集中学习，然后组成调查组分头下去调查。就在集中学习结束时，传达了邓小平3月28日和胡乔木、邓力群的谈话。邓小平说：“要研究如何使城镇容纳更多劳动力的问题。现在是搞上山下乡，这种办法不是长期办法，农民不欢迎。四川一亿人，平均一人不到一亩地。城市人下去实际上形成同农民抢饭吃。我们的第一步应做到城市青年不下乡。然后再解决从农村吸收人的问题。归纳起来，就是要开辟新的经济领域，做到容纳更多的劳动力，其他领域也要这么做。”这之后，党中央和国务院领导人多次谈及知识青年上山下乡问题，基本思路是，在坚持上山下乡方向、稳定大局的前提下，要逐步减少，以至做到不下乡。
根据中央的意见，7月20日，国务院知青办向党中央、国务院呈送了《关于城镇知识青年上山下乡方针问题的请示报告》。这个报告实际上是为即将召开的全国知青工作会议确立基调。在此之前，即7月4日至10日，国务院知青办召集京、津、沪三市知青办主任座谈，研究城市如何广开门路，逐步做到多留少下的问题。三市认为，经过努力，是可以做到的。经过一段准备，10月7日，中共中央发出《关于召开全国知识青年上山下乡工作会议的通知》。《通知》指出，为实现毛主席要解决知识青年问题的遗愿，会议将研究解决以下7个方面的问题：（1）深入揭批“四人帮”干扰破坏知识青年上山下乡的罪行，肃清其流毒和影响，完整地、准确地理解和贯彻执行毛主席关于知识青年上山下乡的一系列指示，统一思想认识；（2）研究如何广开就业门路、采取多种多样的形式安置知识青年的问题；（3）研究留城政策的调整问题，是否可以逐步做到少下或不下？哪些地方现在就可以不搞上山下乡而自行安排；（4）研究如何统筹解决在乡的800万知识青年，特别是1972年底以前下乡老知青的问题；（5）总结和推广知青工作典型经验；（6）研究如何在下乡青年中开展业余教育和培训工作，如何发挥他们在普及农村科学文化知识和科学实验中的作用，研究如何整肃迫害知青的犯罪活动和保护知青健康成长的问题；（7）研究知青工作的领导体制，加强办事机构及带队干部的管理问题，研究如何整顿思想作风、组织机构和经费管理等问题。
在10月7日发出开会通知前后，国务院和中央政治局有过三次深入的讨论，不仅在中央决策层逐步统一了认识，而且为即将召开的全国知青工作会议奠定了基调。
第一次是9月12日，李先念、纪登奎、陈永贵召集国家劳动总局、国务院知青办、团中央等有关部门负责人康永和、许世平、韩英等，讨论知识青年上山下乡的大政方针问题。纪登奎说：“总的方针是要稳住，‘逐步做到不搞上山下乡’的提法要考虑。要在坚持上山下乡的方针下，以求安定团结。我们的指导思想是宣传下，做到不下。不宣传上山下乡就不能安定，就要乱套，也会给下边造成困难。农场要稳定住，这也是个方针。”李先念说：“前提是上山下乡，但老办法不行了，做法要改变，不然，‘四不满意’，国家每年还要花二十个亿。”他说的“四不满意”，是指城市、农村、家长和青年本人都不满意。
第二次是10月9日，李先念主持国务院会议，就国务院知青领导小组呈送的《关于知识青年上山下乡问题的汇报提纲》进行了讨论。李先念说：“对过去知识青年上山下乡做个估计，把成绩肯定下来，是毛主席号召知识青年下乡嘛！不把成绩肯定下来就乱了套。下去一千七百多万，还有八百多万在农村，事实上是起了很大作用的。不肯定这一条，这么多劳动力怎么办？国营企业总的说是人多了，整个工业多了两千万人。有些行业人不够，特别是服务行业的人不够。现实状况是，城市多了两千万人，城市毕业生容纳不了。关键在于多两千万人，就多吃一百亿斤商品粮。粮食问题是涉及城乡的一个很大问题，牵涉到整个国民经济的全局问题。解决这个问题的根本措施是发展生产。把知识青年统统搞下去对不对？我看不对，管得多了，不管什么人都搞下去。今后要集中管好一百八十九个大、中城市。”纪登奎说：“下面都在等着，到了必须解决问题的时候了，再不解决会造成大问题。现在社会上有各种舆论，总的是说不下乡了。动员单位不动员了，社会上几百万人安排不下，在乡的几百万要回来。浙江、辽宁发生上千人闹事。这个问题处理不好，对当前大好形势会产生消极影响，所以要解决一下。”胡乔木说：“知识青年上山下乡这个口号不完全，只是一个地理概念。如果是去就业，就要研究上山下乡的就业问题；如果是为了建设社会主义新农村，也不妥，那么多农民不能建设？农村也不缺劳动力。上山下乡实际是过渡的，不能说没有目的，至少没有归宿。如果把插队作为就业来处理，在群众中通不过。解决这个问题要同教育配合起来，多数人不能升大学，所以就得有就业教育。”
“三集中、一分散”指下乡青年集中住宿、吃饭、学习，分散劳动。
第三次是10月18日，华国锋主持召开中共中央政治局会议，再次讨论《关于知识青年上山下乡问题的汇报提纲》。会议原则同意《汇报提纲》中有关解决知识青年问题的方针和政策措施。在讨论中，华国锋说：“国营农场潜力大得很，但我们这套管理办法不好。”还说：“今后，农场搞得好的，允许工资高一点，奖励也高一点，工人可以拿到六七十元工资。实行按劳分配，好的要给提级，要给奖励。现在的提级不是按劳动的好坏、贡献的大小，而是按工龄长短，这个办法要改变。好坏一个样，怎么调动积极性！”邓小平讲：“这个文件（指《汇报提纲》）提出的办法是可行的，比较有利于安定。现在下乡的路子越来越窄，总得想个办法才行。例如，‘三集中、一分散’的点，可否想办法搞卫星城镇？彭冲同志打算在上海周围建十个卫星城镇。北京人口集中，也可以建卫星城市。东北、西北、西南轻工业都非常薄弱，市场上没有多少东西，北京的轻工业也非常薄弱，要开辟新的行业、新的领域。轻工业是个大行业，过去我们考虑不够。我们要真正解放思想、广开门路。不仅新成长的青年要就业，还有实现四个现代化以后工业上减下的人要安排。”
李先念说：“社会上议论很多，‘四不满意’是我讲的。青年不满意，家长不满意，社队不满意，国家也不满意嘛！对女孩子，母亲都担心，实际上也出了不少问题。在处理上如果不肯定成绩，首先是下面受不了，我们也受不了。根本办法是发展生产，要讲究经济效果。首先是把农场办好，否则稳定不下来。我同意小平同志意见，广开门路。如绿化，植树造林，可以安排很多人。”叶剑英说：“同意这个文件，开会时要讨论，提出具体办法。要因地制宜找出路。要注意提高青年的科学文化技术，城乡都要想办法。思想要解放一点，胆子要大一点，办法要多一点。要想办法发展社队工副业，发展卫星城市，插队的要缩小。”纪登奎说：“知识青年问题已经到了非解决不可的时候了。现在城里的不想下去，农村的八百万都想回来。都待在城里没有事做，是一个很大的不安定因素。搞好了是积极因素，搞不好是影响安定团结的因素。“五·七”干校已经轮训了三遍，搞不下去了，可以组织办农场安置知识青年。上海青年大量搞病退，已经批了三万，还有八万待批。搞不好要出事。”
从中央决策层讨论的情况看，在一些基本问题上已经取得了共识：知识青年上山下乡这条路走不通了，要广开就业门路，通过发展服务业，办好国营农场，来解决就业问题。
二全国知青工作会议出现转折
1978年10月31日至12月10日，经中共中央批准，全国知识青年上山下乡工作会议在北京召开。会前，上上下下做了比较充分的准备。提交会议讨论的《汇报提纲》，是在认真调查研究的基础上，经过国务院和中央政治局多次讨论审定的。
10月30日下午，纪登奎、陈永贵同出席会议的部分代表进行了座谈。纪登奎讲：“这个问题是一个老大难问题，政治局讨论时，觉得这个问题要从根本上解决，还有待我们国家社会主义建设的发展，需要从各方面广开就业门路。但这件事还得有一段时间，城乡都要广开就业门路，要好好规划一下，想方设法开展起来。现在的矛盾是，城里多了两千万人，主要是工业上的人多了。这还是按照中国的先进工厂计算的，按照外国的计算，可能多了一半。这是第一。第二，就是我们国家农业仍然是国民经济的薄弱环节，在发展国民经济、实现四个现代化问题上，农业的现代化是比较困难的。现在还有上亿农民吃不饱，这样，是不能实现现代化的。就这么个矛盾，经过努力，看看几年能够解决？在商品粮还不能满足销量的情况下，要进口粮食、食油，这就减慢我们国家建设的速度，消耗一部分资金。所以，知识青年问题的解决，从根本上讲要依靠粮食问题的解决。真正实现四个现代化，那时候问题就可以真正解决了。现在还不能完全在城市就业的情况下，还得有个过渡阶段，还得几年。大约是几年，就看我们的努力了。在这个时期，也只能像《汇报提纲》提出的那些办法去解决问题。”还说：“《汇报提纲》提出的办法，第一条是调整政策，缩小上山下乡的范围。你们看行不行？过去是管多了，现在是不是只管一百八十九个大中城市。小城镇、林区、矿区、铁路沿线就不管了。就是‘文化大革命’以前的办法。”“京、津、沪、辽的问题要重点研究，单独解决。想了这么多办法，就是要城乡广开就业门路。我提个建议，对安置知青所办的知青场队实行‘三不政策’，政治局同意。只要是集体安排青年的，都实行‘三不’的办法，即一不上交农副产品，二不上交税收，三不上交利润。这种做法在中国是特殊的，在世界上也是特殊的。总之，根据十年规划达到的目标分析，知识青年这个问题可以解决。但当前国民经济还有矛盾，只能这样办。请你们思想解放一下，有什么好的意见、办法，都讲出来，不说你是‘拔根’。我们要认真把问题讨论清楚，切切实实加以解决。”
正当会议本着积极稳妥、安定团结的精神研究解决知识青年问题时，11月23日，《中国青年报》发表了一篇题为《正确认识知识青年上山下乡问题》的评论员文章，在会场内外引起了轩然大波。文章的要害在于，对我国的上山下乡活动缺乏历史的实事求是的分析，把上山下乡同林彪、江青反革命集团的政治阴谋捆在一起，使统筹解决知青问题更加复杂化了，不利于在安定团结的气氛中稳妥地解决知识青年问题。文章说：“林彪、‘四人帮’把上山下乡搞成一个谁也碰不得的禁区。他们不仅人为地制造了许多本来完全可以避免的矛盾，而且拼命反对毛主席关于统筹解决知识青年问题的指示，阻挠和破坏有关政策和措施的落实，致使许多本来可以解决的问题，长期得不到合理的解决。”“林彪、‘四人帮’猖狂践踏党的优良传统和作风，混进知识青年战线和基层干部队伍中的少数坏人，肆无忌惮地乘机谋取私利。”
出席会议的多数代表认为，在会议期间发表这样基调的文章是很不适宜的，会使下面造成错觉，以为这是中央的精神，对稳定局势不利。上海代表看到这篇文章后，立即给市委领导同志打电话，要市知青办做好思想准备，可能要受到上访青年的冲击。云南代表说：“云南国营农场的知识青年正在闹回城，这回火上加油，工作更难做了。”黑龙江的代表说：“现在东一榔头，西一棒子，把我们弄得晕头转向，不把问题搞清楚，不敢回去。”据各地来电来信反映，评论员文章在下乡知识青年中引起了强烈震动，他们感到回城要求有了政治和理论依据。江苏宜兴县张渚公社18名下乡知青见到文章后，立即到县城街头张贴这篇文章，并贴出大字报，说：“上山下乡错了，要求落实政策返城。”上海市一些下乡青年在人民广场、中山公园和火车站贴出“拥护评论员文章”的标语，说：“文章讲出了知青、家长的心里话。”一些安置知青的县派专人带着名单到上海市政府要求收回下乡知青，说他们不愿再做“四人帮”的“帮凶”了。一时间，到各级政府上访的知青猛增，并相互串连，酝酿上街游行示威。
为了继续开好知青工作会议，11月29日，会议领导小组召集各省、市、自治区出席会议的负责人和知青办主任开会，说明了《中国青年报》评论员文章并不代表会议精神，对发表此文，事先毫无所知。根据中央领导同志指示，会议仍按中央政治局讨论批准的《汇报提纲》精神办事。后来，胡耀邦同志要求《中国青年报》吸取这一教训，不要再帮倒忙了。
12月10日，历时41天的全国知识青年工作会议结束；12月12日，中共中央批发《全国知识青年上山下乡工作会议纪要》和《国务院关于知识青年上山下乡若干问题的试行规定》，要求各级党委切实加强领导，认真贯彻执行，积极而稳妥地统筹解决好知识青年问题。这次全国知识青年工作会议及其形成的文件，标志着中国知识青年上山下乡的历史转折。最根本的是五点：一是还要坚持上山下乡，是为了条件成熟时不再搞上山下乡；二是逐步缩小上山下乡范围，有安置条件的城市也可以不再动员下乡；三是尚需动员下乡的，不再插队，要因地制宜地举办知青场、队，国家给予优惠政策；四是已经在农村插队的知青，要逐步予以重新安排；五是城镇要积极开辟新领域、新行业，扩大就业门路。应该说，城乡人民对中央的这些举措是满意的，特别是插队知青格外兴奋。但是，对安置在兵团、农场的知青来说，过多地看到他们已身为国家职工，所处条件较为优越的一面，而对他们实际难处和坎坷经历考虑不周，且在当时有些问题和意图又难以说得清楚。因此，在中央决定的贯彻执行过程中，遇到了麻烦和矛盾。
三知青返城风潮的冲击
实际上，早在全国知青工作会议之前，个别农场已出现下乡知青罢工、请愿事件，但多数地区的农场知青还是稳定的。中共中央在批转全国知青工作会议文件时提出：“要鼓励和支持他们安心农场工作，为办好农场贡献自己的力量”。“今后一般不办理病退、困退，如果家庭和本人确有特殊困难，可以通过组织商调”。这样做的初衷，原是想稳住200多万农场知青，减轻城市的就业压力。没想到文件下达后，事与愿违，更加引起了农场知青的不安。许多知青后悔当初不该来农场。他们说：“到农村插队，还可以通过招工回城，而招工与农场知青无缘。现在连病退、困退的路子都堵死了，回城更无希望了。”有人编成顺口溜说：“插队插队，越插越对；插场插场，越插越长；改变现状，只有上访。”于是，农场知青罢工、请愿之风迅速在各地兴起。
农场知青“闹事”是从云南西双版纳垦区开始的。1978年11月28日、29日两天，知青代表丁惠民等在景洪召集会议，西双版纳各农场都派有知青代表参加。会议商定，组织知识青年步行到昆明，然后北上请愿。西双版纳8个总场，除橄榄坝外，其余景洪、勐海、小勐伧、勐遮、勐满、勐棒、勐腊等7场的3万多知青都参加了罢工，造成整个垦区工作瘫痪，生产停顿。北上请愿团兵分三路：一路去上海与在沪知青联合；一路直达北京，与外地返京知青联合；一路经重庆、成都到西安，与延安知青会合。经过一段时间发动和准备，12月22日，首批请愿团42人到达昆明，要求无票乘车赴京请愿，影响62次列车正点发车。经省委派人说服无效，不得不向中央、国务院告急。12月27日，以景洪农场知青丁惠民为首，带领第二批请愿团从昆明购票乘车到达北京。到京后，在天安门和西单贴出大字报，提出“要回老家”。国务院值班室分别电话通知云南省委及国务院有关部门负责处理此事。12月30日，国家农垦总局、国务院知青办及国家劳动总局的负责人听取了请愿团丁惠民等人的汇报，答应研究解决一些实际问题，并希望他们以大局为重。
1979年1月2日，民政部部长程子华遵照党和华国锋、邓小平、王震的指示精神，召集国家农垦总局、国家劳动总局、国务院知青办等有关部门负责人开会，就西双版纳国营农场知青进京请愿一事进行了研究。1月4日，王震、程子华接见了丁惠民等十名请愿代表。王震希望农场知青“以国家人民利益为重，把眼光放大一些、远一些，立志边疆，建设边疆，保卫边疆”。王震、程子华接见请愿知青代表丁惠民等的谈话印发云南各垦区后，迅速在知青和干部中传播，对于稳定农场局势、稳定知青情绪起了一定作用。多数农场知青开始复工，一些类似“上访请愿团”、“汇报团”、“联络站”的组织也自动解散。然而，云南垦区的这场风波，在短暂平静之后，1月下旬，景洪农场部分知青又重新闹了起来，声称：“不达回城目的，决不罢休！”与老挝接壤的勐腊农场，部分知青因回城得不到答复，竟砍断了近百株已经开割两三年的橡胶树。罢工波及西双版纳以外地区，并且接连发生集体绝食事件。云南省委再次向中央和有关省市告急。
1月23日，国务院召开紧急会议。会议由余秋里主持，出席会议的有王震、陈慕华、谷牧、王任重、康世恩及有关部门负责人。会议认为，全国知青工作会议对国营农场的知青问题，确实讨论研究得不够，有的规定过于笼统。比如“今后一般不办理病退、困退”，提出了“商调”的办法，但商调的渠道和手续没有明确。再加上许多农场问题成堆，长期得不到解决，使青年们感到“无路可走”。最后，大家基本同意国务院知青办1月18日报送的《关于处理一些地方知识青年请愿闹事问题的请示报告》中提出的六条意见，即：（1）积极办好国营农场，把农场办成农工联合企业，国家给予支持。职工工资适当提高。要尽量把知青稳定在农场，这是前提。（2）需要商调回城的，可以参照已往办理病退、困退的规定，仍由知青部门负责办理。（3）城镇职工退职退休后，可以招收其在农场的子女。（4）从国营农场参军的知识青年，从1979年起，退伍复员后可以回父母所在地分配工作。（5）城市招工时，允许到农场商调本市下乡知青。（6）上海郊区去云南农场的青年，本人愿意回原籍社队，可以允许。这“六条”实际上为农场知青回城开了方便之门。当天下午，国务院秘书长分别给四川、云南省委打电话，把国务院会议精神告诉了他们。
2月上旬，云南省召集北京、上海、成都、重庆、昆明等市商讨如何具体落实国务院“六条”精神时，参加会的云南昆明和四川成都、重庆代表都很干脆，表示保证在六个月内，优先安置农场知青返城。北京和上海则采取变通办法，同意走病退、困退这条路。“六条”精神，很快在云南垦区各场传播开来。知青们闻讯欢呼雀跃。他们唯恐夜长梦多，一个个急于从“六条”中寻思回城的捷径，有的为了达到目的，甚至不择手段。一阵返城旋风，就这样在云南垦区各场蓦然刮起。
云南垦区的这场风波，很快蔓延到各地。从1978年12月起，有21个省、市、自治区（河北、山西、甘肃、宁夏、贵州、湖北、广东、西藏除外）相继发生了下乡知青和支边青年要求回城的集会、请愿活动。到1979年2月，形成一股声势很大的“返城风”。一方面来势猛，波及面广，不仅许多地方的农场知青闹回城，在插队的已婚知青、已在当地城镇安排就业的知青、下乡后参军又复员在外地工作的知青，以及各类下放人员子女中，也都引起连锁反应。另一方面，许多地方出现了相似的越轨行为，一般是四处串连，成立各种形式的请愿组织，先是发传单、出小报、贴标语、集体上访、请愿游行，而后发展为任意罢工、绝食，甚至发生冲击领导、殴打干部、砸毁公物、抢劫商店、破坏交通等违法行为，严重破坏社会安定。
1978年底，全国在乡知青共有606万多人，其中插队的有476万人，农场的有130万人。仅1979年一年回城知青达414.6万人，其中插队的335.8万人，农场的78.8万人。数百万知青回城了，可是没有工作啊！工厂根本安置不了这么多人。
当时，没有实行合同制，工人都是终身制，父亲退休了，子女可以自动顶上去，但工厂根本腾不出指标来安置这些返城知青，一些街道办事处的院子都站满了申请工作的人。许多知青把美好的青春都交给了各地的农场或农村，千方百计回到城市以后，发现其他同龄人工作、住房什么都有了，而自己却一无所有，心理很难平衡，这给当时的社会治安也带来了很大隐患。如何安排返城知青就业，成为各级政府特别最头痛的事。大家意识到，只停留在原有思路考虑问题已经不行了。
四就业政策的重大调整
建国以来，出现过几次安置就业问题。第一次是刚刚建国的时候，国民党统治时期遗留下大量失业人群，等到1957年“一五”计划完成的时候，这个问题就基本解决了。第二次是60年代初期，经济困难，又出现就业问题。解决办法是动员下乡，凡是城镇安排不了的，就组织下乡参加农业生产。第三次就是“文化大革命”，动员了上千万城镇知识青年奔赴农村，这就掩盖了城镇失业问题。那时候，不承认社会主义国家存在失业问题。因此，当几百万下乡青年蜂拥回城，城镇出现庞大待业大军时，人们一时竟不知所措。直到中共十一届三中全会冲破“两个凡是”的思想束缚，才使人们的头脑逐渐变得清醒起来，开始按照实践是检验真理的唯一标准，认真总结历史经验教训，从实际出发，寻找解决就业问题的新途径。
1980年5月8日，中央书记处在讨论教育工作时，胡耀邦指出：“要把城市青年上山下乡种地的办法改过来。要用其所长，不要强其所难。过去的办法是一举两害，现在要一举两得。”他批评说：“有些同志在劳动力的就业问题上，思想包袱过重，忧虑过头，或者相当不解放。最近实践证明，只要我们从广开门路、发展生产着眼，并且放开手脚，走群众路线，搞集体所有制，大中小城镇的几百万待业青年都可以安排工作。”5月9日，赵紫阳在听取劳动工作汇报时说：“真正人口问题不在城市，而是农村。想叫城市人口到农村，大城市占领小城市，根本行不通。现在是农民进小城市。你要搞联合企业，农民就要进小城市。将来农民干什么？根本问题是农民要减少，不能靠大城市去搞小城市。过去想把城市的负担叫农村来负担，今后城市和农村，各负担各的。过去一讲城市人口多了，就往下边安，到郊区也不是长期办法。有些工业必须吸引农村劳动力，农民劳动力没处去是个大问题。社办工业吸收农民劳动力是必然趋势。”
为了开创劳动就业的新局面，中央委托国家劳动总局党组和中央书记处研究室，邀请有关理论工作者和实际工作者连续举行座谈会，就分析就业问题的形成原因和解决问题的对策进行了深入的探讨，提出了许多有价值的论点和建设性意见。大家认为，粉碎“四人帮”以后，劳动就业工作的成绩是显著的。但劳动就业是一个全局性问题，有许多问题需要抓住根本，进行改革。
8月2～7日，中央召开全国劳动就业会议。会议明确提出，今后解决劳动就业问题，要打破劳动力全部由国家包下来的老框框，在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的就业方针。即“三结合”的就业方针。用当时比较形象的话来说，就是“谁的孩子，谁抱走”。在这一方针的指导下，实践中逐步摸索出一条路子。
首先，扶持集体经济的发展。1980年以后，各地发展了一批待业青年自愿结合、自筹资金举办的集体企业。这些企业是群众自己创造的一种合作经济组织，有的是合作社，有的是合作小组，都是自负盈亏的。创办资金除了自筹，还可以从当年城乡统筹知青安置经费中借给一部分，也可以由银行给予低利贷款，并准予单立账户，生产中所需三类物资可以自行采购，一、二类物资以及劳动保护所需物资，有关部门尽可能给予保证；大厂的边角余料给予适当照顾；国家对商业和饮食业的合作经济组织，实行和国营商业同样的批零差价和货源分配。在合作经济中的劳动人员计算工龄。经营好的工资福利可以高于国营企业。
城市区县以上举办的集体企业，人们习惯称为“大集体”，大部分仍然是统负盈亏，实行的政策和制度也与国营企业基本相同。由国营企业扶持举办的集体企业，主要是为了安置本企业职工子女就业，有的是自负盈亏，有的是国营企业包下来，不管盈亏照发工资。街道办的集体企业，小巧灵活，能够适应不同的社会需要，有利于扩大就业，但是相当多的没有企业自主权，实际上并不自负盈亏。这些集体企业在不同程度上存在国营企业那些缺点。国家为了解决青年就业，在税收上采取了一系列照顾措施。
第二，创办劳动服务公司。1978年，一些省市就学习50年代在失业工人中组织生产自救、以工代赈的经验，把待业青年组织起来进行生产自救，取得了很好的效果。1978年8月，国家劳动总局向国务院务虚会上提交的汇报提纲中建议，在各大中城市成立劳动服务公司。从此，劳动服务公司得到了迅速发展。各区县、街道及部分农村地区都相应设立劳动服务公司（站），到1979年底全国建立了4211家，到1981年底就达到了11583家。在这些企业中就业的人数达到126万人，利润1.27亿元。
劳动服务公司根据用人单位的需要和条件，介绍待业人员就业，一定程度上已经具备劳务市场的性质。后来随着社会发展，有些城市干脆把劳动服务公司改为职业介绍所或职业介绍服务中心。虽然现在劳动服务公司已经成为一段历史，但是它是人们逐步转变就业观念的一个象征：就业不再只有统包统配，原来还可以自谋职业、自主创业；到全民企事业单位工作是就业，到街道小厂工作也是就业。
第三，支持和鼓励待业人员从事个体经营。为了鼓励待业青年自谋职业，政府要求有关部门对个体经济予以支持，不得刁难歧视。1981年，中央明确提出：“国营经济和集体经济是我国的基本经济形式，一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充。”随后，国务院颁布《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，对个体经济重新定位，个体经济逐步得到恢复和发展，提出：“在我国社会主义条件下，遵守国家的政策和法律、为社会主义建设服务、不剥削他人劳动的个体经济，是国营经济和集体经济的必要补充。从事个体经营的公民，是自食其力的独立劳动者。各地政府和财政、商业、轻工、物资、银行、工商管理等有关部门，应当认真扶持城镇非农业个体经济的发展，在资金、货源、场地、税收、市场管理等问题上给予支持和方便。”
与此同时，还提出18条政策性规定，主要内容有：国营企业和集体企业，根据需要和可能，可以有计划地将一部分适合于分散经营的手工业、修理业、服务业和商业的网点，租给或包给个体经营者经营。凡有城镇正式户口的待业青壮年，都可以申请从事个体经营；退休职工中，具有当前社会所急需的技术专长或经营经验、能够包教学徒传授技艺的，也可以申请从事个体经营。个体经营户，可以请一至两个帮手；技术性较强或者有特殊技艺的，可以带两三个最多不超过五个学徒。个体经营户所需要的原材料、货源，属于计划供应的部分，当地商业、物资等有关部门应当根据统筹兼顾、一视同仁的原则，纳入计划，合理分配，积极安排。个体经营户所需资金，自筹不足的，当地政府和有关部门可以设法帮助筹措；资金周转有困难的，可以向银行申请贷款。从事社会急需而又紧缺的修理、加工、饮食和服务业，国家在税收方面可酌情给予适当减免。个体经营者可以向保险公司缴纳社会保险金，逐步建立劳保福利和退休制度。个体经营者可以在自愿的原则下，按行业成立个体经营者协会或联合会。
中央和国务院原来的要求是，在1985年以前，大体上解决待业人员，包括回城知识青年的就业问题。实际上，到1981年末，全国大部分省、市、自治区已经把1980年以前积累下来的待业知识青年，主要是回城待业的知识青年基本上安置完毕。1979～1981年的三年间，城镇新就业人员累计达2622.6万人，平均每年新就业的有874.2万人，比1978年就业人数多329.8万人。这是新中国成立以来安排就业人数最多的时期。到1981年末，不仅历年积累的待业知识青年走上了工作岗位，而且当年新成长的城镇青年也得到就业的机会。这主要是改革开放、搞活经济的方针政策，拓宽了就业的渠道，集体和个体经济的迅速发展，第二、第三产业的急剧增长，为就业创造了良好的条件。
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